工作队驻村帮扶研究评述：现状与展望
李丽莎（昆明市社会科学院） 李江涛（北京师范大学政府管理学院） 王颖异（西南财经大学公共管理学院）
摘 要：工作队驻村帮扶是全面推进乡村振兴阶段国家实现乡村治理有效的创新机制。关于工作队驻村帮扶的研究主要围绕两条主线展开：“实践—过程”的研究侧重回答“谁在治理贫困”和“如何治理贫困”，重点探讨工作队之于精准扶贫的现实效用以及嵌入乡村社会之后的自主行动能力；“因素—条件”的研究发现了许多影响工作队帮扶行为和绩效的因素或条件，但仍是围绕工作队或者贫困治理做研究。已有成果多局限于贫困治理领域，相对忽视了工作队驻村帮扶与乡村治理之间的理论关联。在进一步的研究中，或可基于“治理什么”和“社会中的国家”的研究路径推进工作队驻村帮扶的学术认识。
关键词：乡村振兴；乡村治理；工作队；驻村帮扶；“社会中的国家”
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1008-4088（2023）01-0115-08
DOI:10.15993/j.cnki.cn35-1198/c.2023.01.010
一、问题缘起
向农村派出驻村工作队（简称“工作队”①）是中国共产党的农村工作传统。这一制度安排和组织形式贯穿于革命、建设和改革时期，呈现出高度的稳定性和连续性。在精准扶贫期间，工作队驻村帮扶功能受到社会广泛关注。后续，工作队没有因为脱贫攻坚胜利而解散，而是在乡村振兴阶段进一步发挥作用。数据显示，2013—2020年全国累计向贫困村和软弱涣散村选派25.5万支驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部；2021年8月完成选派轮换后，全国在岗工作队17.2万支、第一书记和驻村干部56.3万人[1]。
从历史渊源看，工作队源自中国共产党在革命时期形成的“干工作的军队”，“工作”是与群众有关的工作。因为脱胎于军事组织，工作队具有强烈的运动式治理和非
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常规特征[2]。在革命和建设时期，工作队带领群众开展土地改革、合作化和“四清”等运动，是国家改造乡村社会的锐利武器。进入改革时期，工作队没有因为群众运动的退却而取消，仍然在定点扶贫和社会主义新农村建设中发挥重要作用，成为国家根据任务需要而下派的临时性专项任务型组织[3]。精准扶贫以来，虽然工作队依旧保留着运动式治理的特质，但从组织结构和职责任务来看，它已经发展成为常规化的制度安排和组织形式。在乡村振兴阶段，国家更是以“常态化驻村工作机制”的表述来定位工作队[4]。
对工作队基本属性变化的判断，指引着我们从新的研究视角探讨工作队驻村帮扶之于乡村治理的建设性功用。然而，已有工作队驻村帮扶的文献多框定于贫困治理领域，显然与当下的政策情境相脱节。这促使我们思考：在超越相对局限的贫困治理视域后，是否还有其他可能的研究路径沟通工作队驻村帮扶与乡村治理之间的理论关联，进而拓展工作队在乡村振兴“新实践”中的学术认识？
二、工作队驻村帮扶的研究现状
自2015年以来，工作队驻村帮扶的研究成为备受关注的学术热点。根据学者们的偏好和立场，可以从该领域日益丰富的文献中区分出两类研究成果：一类为“实践—过程”的研究，关注工作队驻村帮扶的实践形态及过程；另一类为“因素—条件”的研究，侧重发掘影响工作队帮扶行为及其绩效的因素或条件。
（一）“实践—过程”的研究
在精准扶贫期间，工作队被学者们视为负责贫困治理的专项任务型组织。基于这一假定，工作队的治理对象和内容是既定的，因而治理贫困的过程成为研究焦点。
1.谁在治理贫困
作为精准扶贫的组织机制，工作队解决了“谁来帮扶”的问题。工作队进入贫困村庄，首先引发了学者们对这一贫困治理主体的学术关注。围绕工作队本身形成了两类具有代表性的研究视角：一类是“代理论”的视角。秉持这一视角的学者认为工作队是国家在贫困村庄的代理人。李晓梅和白浩然的观察发现，地方政府将象征治理权威的基层政府权力授予工作队，由后者代理实施村庄贫困治理。[5]谢小芹使用“接点治理”来概括工作队嵌入贫困村庄之后，国家权力与乡村社会在村级组织②界面上汇聚和融合而形成的关系形态。所谓“接点”是指有国家正式权力直接嵌入的村级组织，代表国家权力的工作队嵌入到村级组织，加强了国家与乡村社会的有机联系。[6]其他研究也有类似发现，即工作队在国家、村级组织和农民的关系中扮演关键角色，它们可以将国家扶贫政策目标、派出单位资源、乡村干部和农民利益进行粘合。[7]
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另一类是“资源论”的视角。秉持这一视角的学者发现，工作队是乡村社会链接外部扶贫资源的中介机制。工作队作为一种特殊的人力资源注入村级组织，增强了村级组织的贫困治理能力和公共领导力[8]。工作队驻村帮扶还以人力资源重组的方式撬动其他资源的集聚。作为派出单位在村庄的代表，工作队是链接派出单位和贫困村庄的中介机制。派出单位通过投入资金、引进项目和搭建平台等方式输入资源，推动贫困村庄需求跨层级响应，使向上集中的各类资源更加精准地下沉[9][10]。除了科层体制内部资源，工作队的驻村帮扶还为贫困村庄编织了一张面向社会的资源动员网络。第一书记和工作队员通过社会关系网络向社会组织和个人获取帮扶资源，比如募集捐赠、引进企业和联络专家等也构成他们进行贫困治理的重要补充[11]。另有观察发现，第一书记和工作队员不仅利用自身政治资源，在项目申报、土地审批等事务上代表村庄与地方政府沟通，而且还提供信息和技术知识为群众办好事[12][13]。
2.如何治理贫困
工作队在治理贫困过程中的“遭遇”一直为学者们所关注。学者们主要从两类研究视角出发：一类是“互动论”的视角。工作队缺少地方性知识、社会关系以及本地权威，他们完成扶贫任务通常需要掌握实践权力的村干部配合，因而第一书记和工作队员与村干部保持良好关系很重要[14]。由于工作队对村干部的依赖关系，吴高辉对驻村帮扶的微观执行过程中发现，面对科层制的技术治理逻辑、压力型体制的时间压力和乡土规则的总体逻辑之间的冲突，工作队并不能很好地执行国家意志，反而需要权宜地采取许多非正式的应对策略，很难有效地遏制扶贫腐败和多重俘获[15]。谢小芹的田野观察也印证了这一点，她使用“双轨治理”来指涉国家设置的驻村制度与村支书制度在扶贫领域相互作用而形成的一种有效的治贫格局。双轨治贫格局存在自治消解和双重治理失效的风险，面临权力博弈与不合作的困境[16]。
还有一些学者形成意见相左的判断，他们对工作队与村级组织之间的协作持有肯定态度。刘建生等学者使用“双轨双层”来描述工作队与村级组织分别作为国家和基层治理力量共同应对村与户这两个治理对象。工作队增强村庄项目、资金和信息获取能力，而村干部则发挥其信息优势协助他们改善村庄治贫能力[17]。许晓的田野观察也发现，第一书记使国家权力人格化地导入一线治理场景之中，通过对村级组织的重构和乡村社会的整合，弥合了农业税取消之后乡村治理的结构性断裂[18]。显而易见的是，工作队的嵌入没有打破村庄原有的权威结构和秩序，反而谋求与村级组织合作，同时起着监督资源分配、促进信息沟通和防止精英俘获的作用，所以工作队与村级组织是协调共生的共栖关系[19]。
另一类是“嵌入论”的视角。秉持该视角的学者认为村庄社会的社会规范、关系网络既是工作队开展贫困治理的资源，同时也约束工作队的帮扶行为。李晓梅和白浩
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然的观察发现，工作队驻村帮扶过程中需要吸纳社会关系和人情话语以增强权力运作的弹性[5]。许多学者观察到工作队的驻村帮扶过程存在大量情感与政治相互关联的现象。第一书记和工作队员注重与群众保持个体联结和情感互动，通过建构社会关系、生活化互动和亲情化帮扶获得村庄社会的情感接纳，经由送温暖和“忆苦思甜”等情感技术进行情感动员[20][21]。另有学者发现村庄福利均分观念和亲缘关系，影响工作队贫困瞄准和资源分配行为[22]。因为农民的社会生活以乡土伦理和人伦关系为基础，这些“社会底蕴”可能消解工作队执行国家意志的努力并为许多非正式行为提供了伦理上的正当性，所以工作队在精准扶贫中始终面临国家意志与乡土伦理之间的张力[23]。
（二）“因素—条件”的研究
与“实践—过程”的研究不同，“因素—条件”的研究聚焦工作队驻村帮扶行为和绩效方面，侧重发现解释工作队帮扶行为和绩效何以存在差异的因素与条件。
1.组织结构视角
秉持组织结构视角的学者认为，科层组织结构是解释工作队驻村帮扶行为及其绩效差异的基础因素。一方面，因为科层体制的核心是权力逐级向上集中，所以派出单位的层级越高，工作队可以动员体制内外资源的能力越强[12]。在精准扶贫中，来自高层级派出单位的工作队，因为有单位的资源优势和科层权威的支持，可以取得较好的贫困治理绩效[24]；另一方面，派出单位的类型会显著地影响工作队的贫困治理绩效。比如组织部、财政厅等核心部门派出的工作队获取资源的能力很强，可以帮助村庄快速脱贫[18][25]；再一方面，压力型体制是中国科层组织结构中最具特色的政策执行动员机制。精准扶贫是以压力型体制贯彻落实的高度政治性政策，政策执行过程具有超高压问责、时间压力和强激励等特征，同时也是显示政绩的平台[5][26]。压力型体制提供的问责高压和政治激励，既会引导工作队向村庄提供短期产生成效的扶贫项目，也可能促使工作队采取“仪式化表演”和发展“面子工程”等策略应付各方监督和考核[27][28]。
2.个体资本视角
秉持个体资本视角的学者认为，除了科层组织结构因素之外，第一书记和工作队员的个体资本也是影响工作队驻村帮扶绩效的重要因素。许多研究证实第一书记和工作队员的政治资本，比如他们在派出单位的职务职级，可以通过影响资源获取能力以及贫困治理中的话语权而作用于工作队的帮扶绩效[10][29]。还有学者从社会资本理论出发，发现第一书记处于村庄社会与外部世界的“结构洞”位置[9]。他们的驻村帮扶行为实际上是社会网络被移植到村庄内部的过程，“网络移植”成为驻村帮扶的实践机制[30]。第一书记及其社会网络为村庄链接外部资源提供了特殊的中介机制，第一书记的社会资本越丰富，工作队的驻村帮扶绩效越好[31]。另有研究证实第一书记的工作经验、学历背景和专业技能以及公共服务动机也可以影响工作队的驻村帮扶绩效[25][32]。
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3.主体关系视角
主体关系视角关注塑造工作队与村级组织或村干部之间关系的因素，以及特定类型的主体关系对工作队驻村帮扶行为及其绩效的影响。丁波从“结构-行动”理论框架出发，认为工作队与村干部之间存在合作型和冲突型主体关系，而且经过案例验证表明，相较于冲突型主体关系，合作型主体关系更加有利于发挥工作队的扶贫功能[27]。刘伟和边东东的案例研究发现，工作队的参与程度与村级组织的力量强弱共同影响着产业扶贫政策的执行过程以及最终产业扶贫绩效[33]。进一步地，崔盼盼的田野观察发现，村级组织的治理能力、地方政府对村庄的定位以及驻村干部的社会网络和晋升预期等因素，共同塑造着工作队与村级组织之间的关系，可能生成包办、合作和疏离三类主体关系[34]。
新近的研究中，部分学者开始尝试把研究视域拓展至村庄社会内部。比如郭小聪和吴高辉的田野观察发现，时间压力和村干部的“利害关系”以及面向贫困户的信息传递问题等因素，影响工作队与村干部之间的关系和最终策略选择[35]。刘志鹏和刘丽莉的多案例研究表明，工作队的资源获取能力、派出单位层级和与经济精英关系的差异，使工作队与村干部的互动过程中存在四种主体关系，即合作、对抗和工作队主导的妥协以及村干部主导的妥协。他们还发现工作队与村庄经济精英的合作可以改善与村级组织的关系以及提高驻村帮扶绩效[13]。还有学者基于四个贫困村庄的案例研究发现，村级组织的治理资源（村庄社会团结度）差异能影响自身的治理权力和责任，进而促使工作队分别采取全面帮扶、选择性帮扶、被动帮扶和帮扶悬置四种行为[36]。
三、工作队驻村帮扶的研究展望
学术界关于工作队驻村帮扶的研究成果多在精准扶贫背景下取得。在巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴阶段，这些成果显然与当前的政策情境相脱节。在“实践—过程”和“因素—条件”的研究中，学者们多遵循自上而下、由外而内的研究路径，用相对狭窄的贫困治理视野管窥丰富的驻村帮扶实践。在预设的假定条件或理论框架之下，工作队开展驻村帮扶的行动背景和社会基础被搁置，鲜活的经验世界为理论逻辑所裁剪。基于对现有研究的反思，本文试图将工作队驻村帮扶与乡村治理勾连起来，尝试性地拓展该领域可能的研究视角。
（一）治理什么
在精准扶贫背景下，工作队被视为负责贫困治理的专项任务型组织。如果超越相对局限的贫困治理视域，那么工作队驻村帮扶的研究无疑需要围绕乡村治理展开。当拓展至乡村治理领域，已有研究成果的局限就会呈现出来。“实践—过程”的研究侧
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重于回答“谁在治理贫困”和“如何治理贫困”。前者关注工作队驻村帮扶对国家、村级组织和乡村社会三者关系的重塑功能，展现国家行政科层体制的权力运作以及通过汇聚资源推动村庄脱贫的政治逻辑，重点强调工作队之于精准扶贫的现实效用。后者从国家的视角出发，关注乡村干部、社会规范和网络以及情感资源对工作队驻村帮扶的建构，侧重探讨工作队嵌入乡村社会之后的自主行动能力。
“因素—条件”的研究主要关注工作队帮扶行为和绩效何以存在差异。组织结构、个体资本和主体关系等视角虽然发现了许多影响工作队帮扶行为和绩效的因素或条件，但是这些研究成果多从自上而下的视角展开，或者围绕工作队自身进行。在精准扶贫背景下，工作队的驻村帮扶绩效几乎是贫困治理绩效的同义语，相关变量测量指标的选取均以脱贫退出标准作为参照基准。可见，贫困治理视域下的工作队驻村帮扶研究很少切实地关注工作队在精准扶贫之外的治理内容，或者说是，忽视了工作队驻村帮扶“治理什么”的研究。
当拓展至乡村治理领域，工作队驻村帮扶的治理内容成为变量而非常量，进而有待推进“治理什么”的研究。关注工作队“治理什么”，首先需要以乡村社会的特征作为逻辑起点。杨念群认为：“与城市中的社会生活相比，农村中社会生活程式化和模式化程度是很低的，实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则。”[37](P188)维持乡村社会秩序需要依靠地方性的社会规范和实践知识，乡村社会所呈现的实践与经验具有鲜明的地方性和特殊性。乡村社会的非程式化特征，使乡村治理的内容与事务带有非规则性、连带性和琐碎性，交织缠绕在复杂的社会关系之中。由于乡村治理贴近群众，治理内容和事务表现为更强的偶发性、不确定性和突变性特征，时常是那些复杂和不可预测或难以应对的“棘手问题”[38]。
科层制具有等级有序、专业分工、规章为本和即事主义等特征，面对非程式化的乡村社会和非规则性的乡村治理内容与事务时，注重行政过程规范性和管理手段技术性的科层治理则显得笨拙，灵活多变和敏锐出击的应对能力不足。即事主义的科层治理与非程式化的乡村社会之间的张力，使乡村治理体系和治理过程中会存在许多治理缝隙。那些不规则、琐碎和相互缠绕的乡村治理内容与事务难以纳入科层治理系统，产生大量的“剩余事务”[39]。面对乡村治理的复杂性，延续至今的治理传统是“简约治理”，即乡村治理剩余事务被打包折叠起来放入乡村自治框架内，由乡村治理主体（村级组织）综合运用各类治理资源将剩余事务消化在村庄内部[38]。
然而，当前村级组织的简约治理能力逐渐被“掏空”。在废除农业税以后，村级组织占有的配置性资源非常匮乏，许多中西部的农业型村庄只能依靠上级转移支付维持运转。相关配套改革还削弱了村级组织的权威性资源，比如劳动积累工和义务工制度的废除掏空了村干部的动员和强制能力。后续土地和林业制度等一系列政策调整，
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也使村干部失去规制村民的经济杠杆[40]。同时，随着乡村劳动力加速外流，村庄社会关联日益原子化。在已经被“损蚀冲洗”的乡村社会中，村级组织进行简约治理的社会基础，即“权力的文化网络”也日益破碎[41]。
在村级组织简约治理能力不足的情况下，关注工作队在乡村社会中“治理什么”，分析工作队参与解决哪些剩余事务及背后的治理意涵，或可成为链接工作队与乡村治理的可行思路与进一步研究的方向。比如工作队为村庄获取资源是惯常的帮扶行为，但值得进一步追问，为何这些资源由工作队而不是地方政府或村级组织来提供？以及这些资源对于解决剩余事务有何种意义？如果依循这一研究思路，那么对工作队为村庄获取资源的帮扶行为的研究，就有可能突破单向度资源论的简化概括。简而言之，把研究视域拓展至乡村治理领域，使工作队与剩余事务、简约治理能力切实地勾连起来，有助于形成新的工作队驻村帮扶之于乡村治理有效的理论认识。
（二）“社会中的国家”
贺雪峰认为：“因为村庄结构的差异，自上而下、自外而内的政策和制度落地会有相当不同的实践过程、机制和后果。”[42](P3)乡村的社会结构反映村庄成员社会关系网络构造的结构特征以及成员之间一致行动的能力。换而言之，乡村社会之于国家不是消极、可以任意被改造的“橡皮泥”，相反有很强的自主性并能够反作用于国家的改造或者建设行动。乔尔·S·米格代尔提出了“社会中的国家”研究路径，认为“国家在融入新团体、接触旧团体的同时，发现自己在塑造社会的同时也被社会塑造了”[43](P33) 。在精准扶贫的背景下，学者们将工作队视为由国家授权而进行贫困治理的代理人。基于这一假定，工作队驻村帮扶的研究多是围绕“国家中心”的视角展开。如果超越相对局限的贫困治理视域，把研究路径从“国家中心”转向“社会中的国家”，那么就可以发现已有研究成果的一些局限。
“实践—过程”的研究把工作队这一人格化的国家当作解释贫困治理的过程和绩效变化的关键变量。在“谁在治理贫困”的文献中，工作队对国家、村级组织和乡村社会三者关系的重塑以及汇聚资源推动村庄脱贫，体现了国家对乡村社会的整合与帮扶的单向度过程。在“如何治理贫困”的文献中，虽然学者们注意到了乡村社会，但是其落脚点是关注工作队在村庄中的国家自主性。由于对国家本身的过度关注，乡村社会的主体性和自主性湮没在自上而下单向度的国家视角之中；“因素—条件”的研究侧重发现影响工作队帮扶行为和绩效的因素或条件，虽然部分学者已经尝试把研究视域拓展至村庄社会内部，但他们仍然是围绕工作队或者国家力量做研究，乡村社会被化约为影响工作队驻村帮扶的某个变量，存在“有国家而无社会”的问题。
如果将工作队驻村帮扶放置于“社会中的国家”路径下，那么首先需要以国家与乡村社会之间的关系作为逻辑起点。20世纪90年代，为了克服“国家中心”视角的
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缺陷，以市民社会理论为核心的“国家与社会”分析框架逐步被引入中国学界。所谓市民社会是指一个相对独立于国家的实体，它在保护公民的个人自由、抵制政治专制、促进资本主义发展和推动代议制政治方面发挥了关键性的作用[44](P1-21)[45]。然而，当使用市民社会理论进行中国乡村治理研究时，学者们比较一致的观点是：如果将“社会”理解成为是一个与国家对立的公民自发组织的空间，那么在中国乡村研究中很难发现这一类型的“社会”[46]。虽然没有发现西方意义上的市民社会，但是这一理论框架却具有很大的理论启发意义。一些学者开始调整国家与社会的内涵，不再强调二者相互独立和对抗的部分[45]。
比如，黄宗智的“第三领域”理论认为，国家与社会二元对立是基于西方经验抽象出来的理想构造。中国的国家与社会之间是二元合一的关系，国家与社会之间存在一个二者都参与其中的第三领域。第三领域呈现了国家与社会的彼此交叉渗透，而乡村治理形态是国家与社会在第三领域互动与合作的结果[47]。中国乡村治理研究在试图“发现社会”的过程中形成的新路径，实际上可以归入到“社会中的国家”研究路径。
乔尔·S·米格代尔认为，国家与社会的边界是难以清晰界定的，它们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制。“社会中的国家”的研究视角“使研究者注意国家与社会彼此之间分组整合及其合纵连横等互动过程，以及国家同其试图控制的社会群体之间的互动过程”[48](P24、58)。从“社会中的国家”的路径出发，或可成为链接工作队之于乡村治理的可行思路。循于此，或可破除单向度的“国家中心”视角，自下而上地“发现”乡村社会的自主性和主体性，探索乡村社会影响工作队驻村帮扶的一整套社会机制。同时，可以观察到工作队之于乡村社会本身而不只是国家治理本身的现实效用，从而发现工作队驻村帮扶优化乡村治理的内在机理。
四、结语
在脱贫攻坚战取得胜利以后，国家仍然向乡村派驻工作队，这预示着工作队成为与现有乡村治理体系和乡村社会紧密衔接的常规化制度安排和组织形式。进而，促使我们思考的是：在超越相对局限的贫困治理视域后，工作队驻村帮扶之于乡村治理有何种建设性功用？在“实践—过程”和“因素—条件”的研究中，学者们已经极大地拓展了工作队驻村帮扶的学术成果。然而，这些成果多是在精准扶贫背景下取得，工作队驻村帮扶与乡村治理之间可能的理论关联没有引起学者们的充分注意。这为在巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴阶段进一步推进工作队驻村帮扶的研究预留了空间。
基于对已有文献的回顾，在“实践—过程”的研究中，“谁在治理贫困”和“如
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何治理贫困”的文献已经颇具规模，“因素—条件”的研究也发现了许多影响工作队帮扶行为和绩效的因素或条件。但是，要获得工作队驻村帮扶之于乡村治理的新认识，
需要推进工作队在乡村社会中“治理什么”的研究。与此同时，两类研究成果因为局限于贫困治理领域，其研究立场多倾向于“国家中心”视角。然而，单向度的国家视角之下，乡村社会的自主性和主体性难以彰显。在中国，国家与乡村社会是一种二元合一的关系，没有自下而上地“发现”乡村社会，就无法理解工作队驻村帮扶的社会基础及其优化乡村治理的内在机理，进而，启发我们引入“社会中的国家”的研究路径。
整体而言，向村庄派驻工作队是中国共产党农村工作的传统，也是打赢脱贫攻坚战和全面推进乡村振兴的中国式常规化治理机制。这个意义上，我们有必要关注工作队驻村帮扶与乡村治理之间的理论关联。从“治理什么”和“社会中的国家”的研究路径出发，有助于观察国家权力与村民自治、国家治理与乡村治理以及国家自主性与乡村自主性之间的关系。在此基础上，或可发现国家以工作队这一特色制度安排、组织形式和治理机制推动乡村治理有效的新模式，从而挖掘“旧传统”的理论容量并将“新实践”的学术认知推向深入。
注释：
① 在工作队驻村帮扶研究中，虽然有一些文献是专门研究驻村第一书记，但是考虑到第一书记往往同时兼任驻村工作队长，所以我们将有关第一书记的文献统一归类到工作队驻村帮扶研究中。
②村级组织特指行政村的“村两委”，即村级党组织和村民委员会。
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