[作者：社会科学门户管理员 发布时间：2022-08-24 来源：昆明社会科学门户网]
樊志宏 胡玉桃 大江学术 2022-08-24 07:30 发表于湖北
【摘要】作为超级复杂适应系统，超大城市的安全具有确定性与非线性两大特征，其风险具有规模递增效应。超大城市的发展和安全之间，存在相互替换和同步演进两种关系。统筹好超大城市发展和安全，是探索超大城市现代化治理新路子的重要任务，必须系统性构建完善安全治理的体系建设，合理规划布局安全治理空间，探索安全价值贡献评估。
习近平总书记指出，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。随着城市发展提速和现代化进程加快，人口、资源、资本等各要素不断向超大城市集聚，城市风险呈现密集性、流动性、叠加性等特征，对超大城市安全治理提出更高要求。如何统筹好超大城市发展和安全，成为一个急需回应的现实议题。现有研究在以下方面有所涉及：关注超大城市安全的本质属性及其在国家安全治理体系中的功能、地位、作用，提出超大城市风险已超出传统意义上城市风险的边界与逻辑，超大城市安全治理是关系全球城市和人类未来发展的重要议程；关注安全与发展的关系，提出机遇与风险并存是辩证法则，发展和安全统筹是新时代大变局的要律。关注超大城市安全治理路径，提出从风险识别分析、危机处置及事后管理各环节，建立多元化系统化风险治理体系。总体来看，当前研究多集中于城市规划、公共安全风险、应急管理、防灾减灾等具体领域中的安全问题，结合公共行政变革及信息技术发展的新变化，从治理机制、主体、手段、模式等方面开展城市安全治理研究。相较而言，针对具体领域的风险类型及应对举措的研究较多，关于经验总结和政策建议的定性研究较多；而基于风险生发机理及安全本质属性的研究较少，运用系统理论方法分析城市系统内主体间关系、主体与系统间关系等研究较少，关于城市系统风险度量及安全治理投入产出评估等定量研究较少。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求坚持系统观念。要做到这点，就必须准确及时掌握系统科学的最新发展成果。上世纪80年代以来，基于多学科交融而生的复杂适应系统理论（简称CAS理论），日益引起自然和社会各学科的高度关注与协同发展。城市是人类社会一个典型的复杂适应系统，超大城市则是超级复杂适应系统。因此，我们有必要运用复杂适应系统理论来分析探讨超大城市的安全治理问题。目前国内城市研究领域对该理论的研究运用主要集中于城市治理导向、韧性城市建设、超大城市治理及城市更新等议题。本文尝试运用复杂适应系统理论，对超大城市安全的本质属性、发展和安全的相互关系、安全治理等问题进行初步探讨。对自身安全及周边环境安全的追求和维护，是人类社会文明体与生俱来并伴随其演进全过程的一种本能性、内生性需求。人类社会的文明体是有边界的，每个文明体的进步发展都是对既有边界的不断突破和扩张。人类社会的安全范畴，就是指文明体在边界内的一种稳定状态，是能够保证文明体不发生不可逆转性衰减、败退直至灭亡的一个均衡状态区间集合。城市在人类社会中一直都承载着安全治理的关键枢纽功能作用。考古历史学界认为，城市是人类社会原发文明诞生的一个重要标志。从源起看，城市是“城”与“市”的组合：“城”指用城墙等围起来的防护区域，具有防卫功能；“市”指防护区域内进行交易的场所，具有生产生活功能。因此，城市自诞生起，就是一个统筹发展和安全的空间，承担着一个文明体的安全治理功能，起着维护其所在区域内文明社会稳定持续发展的枢纽支撑作用。之后，随着人类社会从农业文明发展到工业文明、信息文明时代，城市功能虽然发生了巨大飞跃，但是安全治理功能一直都是其核心功能。超大城市是人类社会发展到工业文明与信息文明交融时期的特有产物和标志性成果。运用复杂适应系统理论的假说体系来研究刻画超大城市，可以大致得出其安全治理的三个本质特性：人类社会文明体历史演进的基本特征，就是日趋主体多元化、关系网络化、内容复杂化、规模非线性化。根据网络理论，绝大多数网络系统都只有极少数的中心节点，去除系统的其他节点，对网络整体影响不大；但去除这些中心节点，则影响巨大。超大城市在区域内、国家乃至全球城市体系中，就是这样的中心节点。超大城市在城市体系中的这种枢纽地位和作用，在安全治理方面体现尤其显著。近年来，与城市运行有关的安全生产事故，主要都发生在特大及超大城市中。尤其是蔓延全球的新冠疫情更是昭示着，气候变化、烈性传染病等全球性安全风险，更有可能在超大城市率先引发危机。超大城市既然是各类危机危险源起、扩散的潜在枢纽，那么就应该是区域、国家乃至全球安全治理体系中的核心枢纽，发展重要的节点作用。作为安全治理对象的风险，在本质上是个概率范畴。风险即是不确定性，指某事件发生或不发生的概率达到或超过某一阈值；相对应地，安全就是确定性，指某事件发生或不发生的概率低于某一阈值。这一阈值就是系统的安全阈值。复杂适应系统的风险，来源于系统中每个主体的适应性行为。复杂适应系统理论假设，组成系统的每个主体都是具有自主行为能力的，都能够通过对周边环境的感知来判断、决策并实施行为。每个主体的行为都是对其周边环境的适应，因而“适应性”是复杂适应系统主体最基本的特性。主体适应性行为的结果，相对于初始状态来说，就是一种不确定性。系统中主体越多元，每类主体的适应性行为自主性越强、变动概率越大、行为幅度越大，系统的不确定性就可能越大。超大城市的系统风险，即系统不确定性也是超级复杂的。这种超级复杂性不仅来自于每个主体的适应性行为，更来自于其所容纳的居民、企业、社会组织等主体的种类超多、数量规模超大，以及由此引发的主体之间适应性行为类型超多、社会网络形态超级多元等。具体来说，这些风险存在于经济、政治、文化、意识形态、社会、生态等各个领域，体现为产业风险、运行风险、社会风险、意识形态风险、道德风险、生态风险等类型，以及以上不同领域、不同类型之间风险的交织叠加变化等等。超大城市安全治理的对象就是系统中各类主体适应性行为引发的风险，安全治理的目标就是要把各主体的适应性行为控制在系统的安全阈值内。因为这些风险是超级复杂的，所以超大城市的安全治理也具有超级复杂性。复杂适应系统的另一个特征是其规模效应的非线性，即系统的总体性征不等于所有主体行为性征或结果的简单加总，系统具有非线性的规模递增效应。以城市复杂适应系统为例，“对经济和创新来说，城市越大，两者增长的速度就越快。城市的规模翻倍能让收入、财富、专利数量、大学数量、创作人数量增加大约15%”；“社会网络的超线性动力学将导致生活节奏的系统性加速：疾病扩散速度更快、企业成立和倒闭更加频繁、商业交易更加迅速，人们甚至走路更快了，所有这一切都遵从15%法则”。城市系统风险是随着城市规模增长呈现非线性增长的。城市系统的整体风险不仅在量级上要大于城市中每个个体风险的线性总和，而且在质上也存在诸多不同于个体的风险领域及类型。这些对于超大城市来说表现得尤为明显。具体来说，超大城市主要有以下三类非线性系统风险：一是安全公共品供给不足的系统风险。此方面最为典型的是国防，但这是国家层面的；就城市而言，主要表现为社会治安风险、城市内生动力衰减、城市主导产业衰落风险等方面。这类风险治理的难点在于系统风险治理主体即整体利益代表的缺失或治理行为不当。二是具有合成谬误性质的系统风险。在一个系统中，某些从个体角度来说是合理的个体行为汇聚起来，可能会出现损害整个系统的风险问题，即呈现出系统上的非理性、不合理性。这方面的城市系统风险，主要表现在市场经济治理、文化价值观传承、生态环境保护、基层社会治理、公共教育医疗服务等领域出现的公地悲剧、囚徒困境、剧场效应等问题。三是具有“蝴蝶效应”特征的系统风险。这主要是指，在某种内外部条件下，城市系统中微观的、局部的小风险可能会引发整体的巨大风险，即微观风险呈幂指数规模放大的系统风险。这方面主要表现为气候变暖带来的气象灾害、恶性传染病、社会谣言等城市系统风险形态。因此，对于超大城市来说，微观主体安全了，并不代表城市系统整体就安全了。反之，城市整体安全也不代表每个主体都必然安全。这说明，我们必须要树立总体安全观的理念，站在系统的高度和立场上，来看待超大城市安全治理问题，做好超大城市宏、微观两个维度的安全治理统筹。如果只是站在城市各微观主体的立场来应对风险、进行安全治理，要么只会导致所采取的安全治理举措难以适应系统风险等级的治理要求，要么还会疏漏那些系统整体才具有的风险，而危及系统安全。要深刻理解并准确实践好中央关于统筹发展与安全的要求，必须辩证认识清楚系统发展与安全之间的关系。对发展的追求，是人类社会积极价值观驱动、引领的永恒主题；对安全的追求，则是文明体的一种根本性内生需求。就城市这一复杂适应系统而言，安全与发展的关系主要表现为两个方面：一是同步演进关系，这是在动态纵向切面上的呈现；二是相互替换关系，这是在静态横切面上的呈现。发展与安全是城市系统的两面，是对立统一的。城市系统内部的不确定性，从安全治理的角度来看，是风险问题；从发展的角度来看，则是机遇。安全治理需要防治风险，推动发展则需要抓住机遇。因此，安全治理和推动发展相互之间，在一定程度上具有替换关系。如果追求极致的安全，虽然会把风险压制到极低程度，但同时也会丧失相应的机遇，从而阻碍发展；如果漠视安全治理，虽然潜在的发展机遇看似更大了，但风险也会随之非线性地增长，从而使系统陷入更大更多风险中，也难以实现可持续的稳定发展。因此，对于超大城市来说，统筹发展和安全治理，就是要力求实现系统发展和安全的最优动态均衡，即力求在风险可控的安全区间内实现可持续的发展。既不能过多要求安全而阻碍了发展，也不能过度强调发展而让自身处于巨大风险中。能否使城市始终保持在安全区间内进行发展，是超大城市安全治理成败的关键。人类社会的发展进步，本质上是一个人类生产生活空间不断突破原有边界、向外向内拓展的过程。在这一过程中，发展与安全治理呈现出同步演进的态势。一方面，新发展衍生出新的不确定性，产生新的潜在风险，催生新的安全治理要求；另一方面，新发展又会形成系统新的治理手段，支撑安全治理能力获得新的提升。也就是说，系统边界的拓展必然会重构系统风险与机遇的相互结构，也必然重构系统发展和安全的最优动态均衡。每一轮科技产业变革都会大幅拓展不确定性的领域、提升不确定性的程度，同步带来人类社会发展机遇的跃升和风险程度的升级，多次演绎“打破原有均衡——形成新的均衡”的周期运动，重构发展和安全的最优动态均衡，即从之前较低文明维度的发展和安全的均衡状态，升维到新文明维度的均衡状态。以19世纪中后期第二次工业革命为例，以电气化为标志的能源动力革命、以电报电话为标志的通讯革命、以铁路汽车为标志的运输革命等，在极大带动了生产力和生产关系发展变革的同时，也持续给原有生产生活范式注入了系统性的不确定性、带来了系统性的风险挑战。基于对这些不确定性和风险挑战的应对，人类社会先后引发了一系列公共服务或公共治理革命，为整个社会持续发展进步营造了新的动态平衡。其中，以下述四个方面的革命最具代表和最具影响力：一是时间管理革命。19世纪末全球形成一致意见和统一行动，创立了世界时区制度，有效解决了因交通和通讯的快速化发展，使得人类生产生活活动在实现大幅缩短时空距离的同时，所同步面临的各地时间度量不一致产生的系统性风险。二是企业管理革命。19世纪下半叶，随着钢铁、电气、化工、汽车等产业加快兴起发展，制造业开始进入大规模标准化生产组织模式，大大降低了大规模生产过程中产业链上下游不协调所带来的潜在风险。此外，新技术、新工艺、新设备的应用不断深化，给职业安全带来新的风险，同时也推动了安全监管与职业安全保障立法迅速发展、不断完善，降低了安全生产事故发生的风险。三是现代教育革命。以德国洪堡大学为标志，人类社会开始进入与工业文明相适应的现代教育时代，知识技术加快传播，人力资源迅速提升，科学、民主等价值观开始广泛影响全球，这些不断降低着不同国家、不同民族之间达成共识、合作共赢的交流成本，同时也持续对抗着全球陷入大规模社会动荡的风险挑战。四是公共卫生及医学革命。19世纪上中叶，快速的工业化、城市化及国际交通流通的发展带来传染病世界范围的大面积流行，促成英国等工业化先行国家建立了公共卫生治理体系。至19世纪末、20世纪初，牛痘、狂犬疫苗等一系列传染病疫苗研制成功，人类社会初步形成应对恶性传染病风险挑战的能力。综上所述，第二次工业革命在带来生产力极大发展、生产关系及上层建筑大幅重构的同时，也把人类文明边界拓展到全球。在这一进程中，人类社会所面临风险挑战的领域、类型及程度也远超之前的任何时代，范围上由洲际区域扩展到全球全域，领域上由自然风险扩展到生产生活生态的全方位风险。由此也引发了人类社会风险应对理念、方法、路径、模式的全方位变革，逐步产生了现代安全治理的一套体系。这套体系又反过来有效促进了科技产业变革的持续演进。从该轮科技产业变革起，人类社会的安全治理从被动式、经验主义的转变为主动式、科学性、工程化。本轮科技产业变革正在推动人类社会加快进入信息时代，数字文明正在逐渐替代工业文明，成为文明的新范式。随着时代的转换，人类社会的决定性生产要素从资本变成了信息，即知识、技术、数据以及承载这些要素的人才。面对人类社会正在拓展的一系列全新的发展边界和发展内涵，我们需要系统性、前瞻性地预判并把握未来的发展风险。初步看，至少在以下两大方面，可能将面临越来越多的新风险挑战：一是新的时空结构可能带来的风险。主要表现为现实与虚拟空间融合、洲际向星际空间拓展所可能带来的风险。信息时代，每一个现实世界都将有一个虚拟的数字孪生空间。同时，一个大航天时代正在酝酿形成中，人类社会的生存边界开始从地球时空拓展到外太空的星际时空。历史上每次文明系统的升维、边界的拓展，都是新的系统风险集中孕育爆发期。可以预判的是，这次也不会例外。二是新的产业范式可能带来的风险。主要表现为信息成为决定性生产要素后所可能产生的风险。在要素配置数据化、流通迅捷精准化、生产全程智能化的范式革命进程中，产业、代际、社会、人与自然等结构都必然会发生革命性的变化，而这些变化又往往会孕育出新的风险领域和类型。在全球信息化进程中，超大城市的规模、功能和地位也在日益凸显和强化，它们在国家乃至全球安全治理体系中的枢纽地位也越来越重要。而中国的超大城市还应为国家提升在全球安全治理体系中的关键地位做出更大贡献。为此，超大城市提升发展与安全统筹能力，需要积极构建新的安全治理体系，把新发展理念具体化到安全治理体系中，把适应信息时代发展需要作为首要任务，把促进引领高质量发展作为着力点，在新发展格局中谋划构建安全治理新格局。具体来说，有以下三个方面需要重视并持续强化：一方面，鉴于超大城市系统风险的规模非线性特征，必须强化系统总体安全观，构建完善“自上而下”安全中观治理体系；另一方面，鉴于超大城市安全治理与发展之间的相互替换和同步演进关系，必须尊重系统各主体的自适应性，并激发其参与治理的主观能动性，构建完善“自下而上”安全微观治理体系。让市场主体、社会主体、政府部门共同构成全社会安全治理“三螺旋”结构，通过多元主体的有机融合、协同互动，形成共建共治共享的良好安全治理体系格局。在每轮科技产业变革中，伴随新技术等而生的新增风险，往往都是随着自下而上的产业创新渐进演变、逐步形成非线性规模递增影响的，因此就非常有必要探索建立起能够与生产生活新范式同步进化的安全治理体系演进机制，让所有新的变革都能在新风险可控、可防的前提下稳健演进。这套机制既能充分发挥系统中各微观主体自下而上的自适应能力，又能有效动员系统自上而下的治理创新能力。安全治理空间是城市安全治理的基础支撑，空间安全是城市系统安全的基础保证。城市空间要素也应该服从、服务于发展和安全的有机统筹。当前，城市往往更注重发展空间的治理，而对安全治理空间重视研究不够。要实现发展和安全治理的最优动态均衡，关键就是要抓住安全治理空间的枢纽。在国家安全治理空间体系中，枢纽就是那些特大、超大城市，它们除了承担着国家经济、政治、文化、社会、生态等发展领域的枢纽功能外，还必然承担着与以上枢纽功能相适应的安全治理枢纽功能。当前城市安全空间也在发生着深刻变化，需要安全治理体系在空间上做出及时响应。未来的安全治理枢纽城市，必将是传统安全治理枢纽与虚拟空间安全治理枢纽的综合体。对未来安全治理空间枢纽功能和位置的争夺，可能是今后超大城市核心功能竞争的一个新领域。如何量化评估安全治理的经济社会价值贡献，是尚未得到关注的一个前瞻性问题。量化评价安全治理的价值贡献，有利于优化安全治理“投入—产出”结构，做好发展与安全统筹的具体实践。可考虑借鉴生态系统生产总值（GEP）核算制度的理念和经验，探索开展安全治理价值贡献评估，将安全治理价值贡献量化为一个核算指标（GSP）。结合城市安全治理目标与需求，建立以GSP核算实施方案为统领，包括核算地方标准、核算统计报表制度和自动核算平台在内的GSP核算制度体系。通过定量核算安全治理的投入和产出，评估安全治理价值贡献，提升城市安全治理的规范性和精细度，优化安全治理决策及行为。参考文献略
作者简介：樊志宏（1972-），男，武汉市社会科学院党组书记、院长，经济学博士。研究方向为城市战略规划等。胡玉桃（1989-），女，武汉市社会科学院助理研究员，法学博士。研究方向为城市治理、数字法治等。
本文原载：《城市发展研究》2022年第7期。
