罗强强 岩温罕｜从“碎片化”到“系统化”：边疆非传统安全治理转向
罗强强老师
党的十八大以来，总体国家安全观成为破解中国国家安全面临的难题和推进新时代国家安全工作的基本遵循。总体国家安全观关键在于“总体”，强调对国家安全要有系统地认识、化解国家安全风险要采取系统思维和方法，以此推进总体国家安全格局建设。总体国家安全是一种涵盖全领域全区域安全的系统安全格局，既包括国家中心区域的安全，也包括国家边疆区域的安全，同时囊括了传统安全和非传统安全。在总体国家安全观的指导下，各地区各部门针对系统推进总体国家安全治理做出了相应地探索，国家安全治理也呈现“系统化”趋向。边疆作为国家地缘政治博弈和国家军事安全风险的前线地带一直是国家治理的重要内容。当前，随着国际格局的变迁和地缘政治生态的风云变化，中国边疆安全形势越趋复杂，因此推进边疆安全治理系统化发展，系统防范化解边疆各类重大安全风险，防止局部风险演化为系统性风险具有重要意义。
近年来，边疆非传统安全治理越来越受到学术界的关注并产出了卓有建树的研究成果。首先，理论界对边疆非传统安全问题的生成逻辑、治理价值有了较为明确的认识。学者们一致认为边疆非传统安全问题的生成与边疆地缘位置、民族宗教、经济发展等互为关联，并且随着中国扩大对外开放和“一带一路”推进而加速生成，从而导致了地缘、认同、利益与网络等不同场域的非传统安全问题。因此要以总体国家安全观为指导，深刻理解和把握非传统安全威胁的时代性和特殊性，对边疆非传统安全开展系统治理，推动中国边疆安全治理体系与能力现代化。其次，对具体领域非传统安全问题或个别非传统安全现象开展研究，通过实地考察、经验研究等得到一些研究成果，聚焦于政治安全与认同、边境安全与治理、“一带一路”倡议与安全风险等领域（见图1）。边疆政治安全作为国家安全的重要组成部分，是边疆治理的重点难点。学者们从政治、民族、教育、传播等多学科角度就维护边疆政治安全和铸牢中华民族共同体意识提出各自见解，强调要采取各种有效措施，发挥好政府、学校、传播媒介等主体的积极作用，调动各族民众的智慧和力量，维护好边疆民族团结与社会稳定。边境安全可以透视总体国家安全的全貌，是总体国家安全最集中、最直接、最典型的反映，是国家安全中最显著、最重要的组成部分，其涉及民族宗教、公共卫生、跨境走私、国土安全等内外多重安全威胁，因此要以总体国家安全观为指导加快边境治理能力建设，依法处置边境安全问题，防范化解边境安全风险。而随着“一带一路”倡议的深入推进，边疆地区从边缘地带演变为国家发展战略的前沿，边疆地区非传统安全威胁呈现致因复杂性、威胁多向性、跨域流动性、演化嬗变性等特征，因而要以总体国家安全为指导，强化内外跨域合作治理，实现共享安全。还有学者从边疆网络安全、传播安全以及跨界安全合作治理等方面开展研究。但综观这些研究成果，大多限于学科领域、特定领域或特定问题，仅关注边疆非传统安全问题“碎片”，而忽视边疆非传统安全的整体性，对于如何实现边疆安全治理系统化方面的研究上存在不足，鲜有对边疆非传统安全现实开展必要且系统地跟踪、考察，对边疆非传统安全治理系统缺少学理把握。
边疆非传统安全治理的“系统化”转向不是简单地对原有治理结构、政策体系进行修补整合，而是从观念、主体、目标等多维度进行系统化构建，实现从“碎片化”到“系统化”转向。本文试图在现有的研究基础之上，梳理总结当前边疆非传统安全态势与挑战，提高对边疆治理中非传统安全领域地系统性认识并就如何实现边疆非传统安全治理地“系统化”转向，增强边疆治理系统的整体性，实现边疆治理现代化提出思考。
边疆非传统安全面临的挑战是系统的，边疆治理中的政治、经济、社会、文化、生态等多领域均面临着非传统安全挑战且不同领域之间还存在嵌入形势。加之，边疆非传统安全风险与传统安全风险相互交织，对边疆治理形成了严峻挑战。具体来看，边疆非传统安全挑战主要表现为五个方面。
一是政治性非传统安全挑战。政治性的国家安全挑战一般表现为国土安全、军事安全、政权安全等关于国家主权存在的具有根本性意义的国家安全挑战，这种挑战主要由国家行为体之间竞争、对抗等互动形成的传统安全威胁引起的。不过随着非传统安全问题形态的多元演变，国家行为体或非国家行为体对国家安全产生的政治性威胁逐步加深，构成了政治性非传统安全挑战。边疆地区政治性非传统安全挑战主要表现为“三股势力”威胁、铸牢中华民族共同体意识当中的政治认同问题、西方“和平演变”意识形态渗透等，并且这些挑战并不是独立存在的，而是相互交织、互相影响。中国国际电视台自2019年起连续三年播出了以新疆反恐为主题的纪录片，生动地展示了新疆应对反恐等非传统安全挑战的严峻形势。从纪录片中清晰可见，中国新疆非传统安全治理面临着内部和外部双重挑战，民族分裂势力、暴力恐怖主义和极端思想通过各种方式进行全面渗透，包括“两面人”、问题教材以及网络暴恐音视频传播，给边疆治理形成了巨大障碍。随着中国扩大对外开放，边疆地区成为中外交流互动的最前沿，同时也使边疆地区成为境外势力对中国进行“颜色革命”、意识形态渗透的高地，边疆治理中如何铸牢中华民族共同体意识，夯实边疆地区群众对国家、中华民族、中华文化、中国特色社会主义道路和中国共产党的认同基础面临很大挑战，边疆地区政治认同失衡的风险可能进一步显现。
二是经济性非传统安全挑战。经济安全是国家安全工作的基础，是关乎主权独立和可持续发展的非传统安全治理的重要领域，而边疆地区作为国家对外经济交往的门户，在国际经济竞争中发挥着桥头堡的作用，同时也面临着经济安全风险增高的挑战。对边疆地区经济性非传统安全挑战的认识可从经济环境、发展程度和抵御风险能力三个维度来认识。边疆经济发展面临着复杂恶劣的内外环境，尤其随着国际贸易保护主义、单边主义抬头，更大程度地限制了边境地区经济发展。
边境贸易是边疆地区经济发展的关键。以云南为例，尽管受到新冠疫情的严重影响，2020年云南省外贸进出口总额较上一年仍然增长15.6%，高达389.46亿美元。在高增长的态势下，边境地区对外贸易依旧面临着国外技术性贸易措施、地缘政治风险等的恶劣环境；边疆经济发展程度低，区域性差异较大，是边疆经济安全的主要表现。边疆地区经济发展不仅明显滞后于域外的中东部及沿海地区，还存在区域内部和不同边疆省区发展不平衡不协调的问题，这对于实现基础稳固、健康运行、稳健增长、持续发展的边疆地区经济安全来说是首要挑战；边疆地区经济性非传统安全挑战的主要源于边疆经济脆弱，抗风险能力差。边疆地区贫困发生率较高，尽管2021年中国全面实现脱贫攻坚目标，解决了绝对贫困问题，但边疆地区经济发展依旧存在聚集能力弱、结构单一、多样性不足、基础建设不完善、民生问题突出等多个问题，抵御风险的能力差，因而边疆亟须筑牢经济安全屏障。
三是社会性非传统安全挑战。所谓社会性非传统安全挑战，就是来自非传统安全领域影响社会和谐、社会稳定等社会治理目标实现的治理问题。边疆地区社会性非传统安全挑战主要有非法入境、边境难民、跨境走私犯罪和社会公共卫生问题。非法入境和边境难民问题对中国的非传统安全威胁初见端倪。中国的高速发展对周边邻界国家极具吸引力，尤其吸引边境上的居民到中国谋业，然而跨境人口流动在推进边疆经济发展的同时也带来跨境流动人口管理的难题。除前述云南省外，黑龙江省、广西壮族自治区等边疆省区都是“非法入境”高发区。同时，周边邻界国家的政局动荡产生了大量难民潮，打破了中国边境和平安宁的局势。2017年缅甸北部爆发冲突，2万余缅甸籍难民涌入中国边境临时避战，给中国边疆地区安全治理带来严峻挑战；边疆治理中的跨境走私和犯罪问题呈现增长和复杂化趋势。2020年全年海关共立案侦办走私犯罪案件4061起，包括走私固体体废物，走私濒危物种、野生动植物及其制品，涉商涉税等案件。对中国，尤其边疆地区社会治安、营商环境、生态环境多方面造成了破坏。同时跨境毒品运输、跨境非法枪支弹药运输、跨境网络电信诈骗等多样犯罪形态严重影响边疆地区社会安全；新冠肺炎疫情爆发态势突显了边疆地区社会公共卫生安全治理的重要性和迫切性。中国在取得新冠肺炎疫情防控阶段性重大胜利后，零星爆发了几次局部疫情，黑龙江绥化、新疆喀什、云南瑞丽等地均属于边疆地区。可见，边疆地区是社会公共卫生事件防控，尤其是跨境公共卫生治理的主战场，面临着“外防输入，内防反弹”的双重压力。
四是文化性非传统安全挑战。文化安全主要指国家、民族的基本价值和文化特性不会被其他文化“涵化”“侵蚀”或者“退化”“消亡”所具有的“安全感”，包括政治文化、传统文化及其独特价值、民族语言和信息传播、教育科技体系等多方面的安全。文化安全是国家安全不可或缺的重要方面，边疆地区既是中国中华民族灿烂多元文化的重要宝库，又是中国跨文化交流的前沿窗口，势必面临着严峻的文化性非传统安全挑战。边疆地区传统文化及其独特价值在“现代开采”“现代解释”“现代传播”中存在被误读、弯曲和滥用的风险，尤其在新媒体环境下，边疆传统文化开采、解释、传播的主体大众化，更容易产生品质低劣、情调萎靡、趣味低级和“娱乐化”倾向，甚至利用其来破坏国家认同和中华民族共同体，极大地影响边疆地区文化安全；语言文字是文化中重要的元素之一，边疆地区存在国家通用语言文字教育和民族语言传承的双重挑战。国家通用语言文字是一个国家主权的象征，也是传承中华民族文化记忆的重要载体，推进国家通用语言文字教育，有利于增强国家认同和中华文化认同，但在部分边疆省区推进国家通用语言文字教育改革的过程中出现挑战语言文字主权、抵制国家通用语言文字的现象，这对提高边疆地区文化安全是一个警醒。同时，随着青壮年人口外流和来自国家通用语言文字和国际通用语言文字教育的双重竞争压力，导致民族语言文字传承困难，民族语言文字面临“消亡”风险。
五是生态性非传统安全挑战。根据“绿色和平组织”公布的信息，中国原始森林面积最大的地区分别为西藏、云南、内蒙、黑龙江边疆四省份，其中中国现存“完整森林”主要分布在云南横断山区、新疆阿尔泰山区和东北大兴安岭地区，形成中国重要的生态屏障区，在中国生态建设和环境保护中具有重要战略地位，同时边疆地区地处不同生态系统交错区域，生态十分脆弱。因此维护边疆地区生态安全，筑牢生态屏障是非传统安全领域边疆治理的应有之义。保护与开发矛盾、外来物种入侵和国际生态合作是影响边疆生态安全的三大挑战。过去很长一段时间，边疆地区出于经济发展的迫切压力，肆意开发其拥有的丰富生态资源，破坏生态系统的平衡，给生态环境造成不可逆的损害。尽管边疆生态治理理念有所进步、生态文明建设和绿色发展有所成果，但新疆卡山自然保护区内破坏生态环境、甘肃敦煌阳关林场防护林被毁、云南西双版纳大面积毁林种茶等这些事件表明边疆地区生态安全仍然陷于保护与开发矛盾中；生物多样性和生物安全是边疆生态安全治理的重要内容，关系边疆地区人民生命健康。中国已发现660多种外来入侵物种，这对生物多样性最丰富的边疆地区蕴涵巨大威胁，面临着生态系统失衡风险。生物多样性遭到破坏、生物安全失去保障不仅对生态系统造成伤害，由此引发的森林消失、绿地退化、荒漠扩展、水体污染等问题也会严重影响人民生命健康，甚至造成不可逆的损害。此外，边疆生态系统保护与利用具有鲜明的跨界性特点，因此需要加强同周边邻界国家的生态安全合作治理。
边疆治理中非传统安全问题的生成与边疆的地缘位置，以及边疆原生的复杂的认同问题、民族问题、宗教问题等息息相关，并且随着商品市场快速流通、网络通信和现代科技高速发展，边疆地区进一步演化成为非传统安全威胁的前沿地带。边疆治理中的非传统安全问题呈现样态异质多元、成因复杂叠加、传统与非传统安全复合交织和跨界性等特征并存在影响范围扩散、隐蔽性和突发性增强、威胁转化加快等现象，有局部风险进一步转化为系统风险的可能。
异质性和多元性是边疆地区非传统安全呈现样态最显著的特点。异质性指的是一个事物内部包含不同类型的对象或关系。边疆地区非传统安全样态的异质性表现为两个方面：一是同一边疆区域内包含多种成因不同的非传统安全威胁且其关系多元复杂。新疆长期受到分裂主义、极端主义和恐怖主义的严峻威胁，反暴恐反分裂任务繁重，而且，新疆是中国的西北生态安全屏障，境内拥有各级各类自然保护地221个，总落界面积24万平方公里，在污染防治、生态修复和保护等方面亦肩负重任。而两类非传统安全威胁在成因、呈现样态、治理方式和手段方面有很大的不同，其异质性特征十分突出；二是同一领域非传统安全问题在边疆不同地区的载体、传导路径、侵害对象、破坏力等方面的呈现是非一维的且程度不一。边疆不同地区均会面临因“跨境”因素引起的非传统安全问题，但在不同地区的具体呈现各不相同，如跨境防疫、非法入境和跨境走私是云南省所面临的现实紧迫问题，内蒙古则需要面对跨境生态安全治理的考验，非法信息的跨境传播是新疆、西藏亟须应对的挑战。正因这些边疆地区非传统安全样态异质属性的存在，促使边疆地区非传统安全样态展现为多元性，跨境犯罪、国际走私、民族分裂、极端宗教、边境防疫、网络信息安全、生态安全等领域均是边疆地区所面临的安全威胁，边疆地区非传统安全态势表现为一种样态“异质多元”的特征。
（二）边疆地区非传统安全成因复杂叠加
影响边疆地区非传统安全问题生成的因素包括境内和境外因素，民族因素、宗教因素、文化因素、经济因素、历史因素等蕴涵多个矛盾在内的多重因素，非传统安全问题的成因复杂多元且相互叠加。全球化的深入和扩大对外开放促进边疆地区非传统安全问题的快速发展。作为边疆省份的云南有长达4000多公里的国境线，跨境因素成为生成该地区复杂的非传统安全问题的重要成因，2020年云南省全年缴获跨境运输毒品11余吨，查获跨境走私案值3.72亿元，查获非法出入境人员9.6万人，拦截查堵涉嫌跨境赌博、电诈人员1.77万人。高速物流、立体交通、信息网络等新经济业态增加了边疆非传统安全治理的难度。2017年新疆网信办发布7起网上传播违法信息典型案例显示，不法分子利用传播涉暴力恐怖、宗教极端、民族分裂以及谣言虚假信息，侮辱、恐吓、诽谤他人等内容的音视频、文字图片，教授制造使用爆炸装置等多种手段制造社会混乱；云南省人民法院2019年受理毒品犯罪案件6809件，且呈现出毒品运输路线南移、藏匿方式隐蔽程度增高、运输方式多样化等新趋势。此外，边疆地区复杂的区情、社情、民情、舆情、敌情和生态环境进一步使边疆地区非传统安全问题成因复杂化。
（三）边疆地区非传统安全与传统安全复合交织
边疆位于国界线的最前端，一直是传统安全威胁的前线阵地，同时边疆地区也是非传统安全威胁的前沿地带。尽管在当前的国际形势和地缘环境下国家行为体之间爆发大规模战争的趋势逐渐降低，但在近几年中印边界出现多起影响国土安全、军事安全的重大事件。2017年中印在洞朗地区进行军事对峙，2020年中印在加勒万河谷边境爆发军事冲突，以此可以看出，中国边疆地区仍然面临着一定程度的国土安全、军事对抗等传统安全威胁。同时，邻界国家传统安全问题也会催生或影响中国边疆地区非传统安全，缅甸国内局势动荡以及其固有的少数民族武装问题导致中缅边境跨境难民问题及其他衍生的走私、跨境犯罪、社会治安等问题，这些问题对中国边疆地区非传统安全治理形成严峻挑战，边疆地区呈现出非传统安全因素与传统安全因素复合交织的态势。
当前，边疆在铸牢中华民族共同体意识、打击暴力恐怖主义、推广国家通用语言文字等问题上逐步形成治理机制，但这些机制没有系统涵盖非传统安全的全部议题，在治理理念、机制、能力等多方面仍然呈现“碎片化”状态，缺乏对非传统安全的系统治理机制，非传统安全各领域治理主体能力差异显著，不能形成系统合力，欠缺持久性和系统性。面对系统的非传统安全挑战，边疆非传统安全治理需要完成“系统化”转向。边疆非传统安全治理的“系统化”转向有两个维度地理解：一是化解边疆非传统安全挑战不单是个别领域、个别部门的单体作战，而是一个综合性、跨领域、多层级的系统治理过程；二是要把对非传统安全领域的治理置于边疆治理体系框架下多措并举、综合施策，以此推进边疆治理体系现代化的整体性系统性构建。
基于上述理解，要完成对边疆非传统安全治理的“碎片整合”，实现边疆非传统安全系统化治理要求我们站在边疆治理现代化的全局视野与整体视角上，把握好非传统安全治理与边疆治理现代化的关系和规律，将统筹边疆发展、稳定和安全大局的普遍性和边疆非传统安全治理的特殊性结合起来，以系统观念把握边疆非传统安全治理的全局，以源头治理作为化解边疆非传统安全系统性挑战的根本手段，以聚焦重点破解边疆非传统安全治理系统瓶颈，进而建构多元共治的系统化治理，实现边疆治理的系统优化，提高边疆治理化解非传统安全挑战的系统效能。
系统观念，就是应用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律的方法。边疆非传统安全治理坚持系统观念，就是面对复杂多变的边疆非传统安全形势，要立足于总体国家安全格局和边疆发展、稳定和安全大局，深入剖析非传统安全形成原因、显露方式、传导态势、发展趋向等的内在联系和规律，探寻源头，抓住重点，多方协作，从而推进边疆治理现代化发展。
坚持系统观念，首先要全面贯彻总体国家安全观，提高治理主体对非传统安全地认识。非传统安全问题显露方式的现代性、隐蔽性导致人们对非传统安全问题认识不深、理解不足，没有办法对所面临的非传统安全态势进行系统分析和科学研判并做出正确决策，因此需要在开展总体国家安全观学习教育的同时，提高公共部门、研究机构、社会组织、企业等主体对非传统安全的全面认识和系统把握，以此加强前瞻性思考，推进部署战略性全局。其次要统筹好部分和全局、国内和国外、发展和安全关系。边疆非传统安全治理是边疆区域性治理的部分，也是建构总体国家安全格局的一环，涉及国内国际两种事务，关乎发展和安全大局，这些复杂关系构成边疆非传统安全治理系统的相关联相作用的变量。从系统构成及其形态变化来看，这些变量相互支撑、彼此作用，在边疆治理中要注重变量之间的关系建构及转化，统筹好部分和全局、国内和国外、发展和安全的关系。
“源头治理”要求抓住治理对象的本源问题进行彻底地整治。边疆非传统安全问题呈现样态多元、形成原因复杂，如果仅依靠应急处置、资金补偿等中末端治理手段进行解决，虽可解决“一时之患”，但却是“治标不治本”，不能形成安全稳固的屏障。要分析本源、抓住根本，坚持源头治理，才能筑牢边疆非传统安全治理屏障。
第一，要抓好边疆经济发展，推动边疆市场与全国市场的进一步融合，构建利益共同体。习近平总书记指出，“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。”边疆非传统安全治理的最源头问题就是边疆发展问题，要始终抓好边疆经济发展，优化并巩固边疆地区产业发展结构并持续巩固脱贫攻坚成果，筑牢边疆经济安全屏障。同时，要促进边疆市场人才、资源、交通、物流等各要素与内地市场的交流融合，促进边疆地区各族群众在全国市场就业创业，贸易交流中形成共同利益感，构建并筑牢利益共同体。
第二，强化国家认同和文化认同，进一步铸牢中华民族共同体意识。“边疆民族地区社会安全治理的根本是‘认同安全’的建构和维护”，认同弱化或认同缺失是边疆地区非传统安全问题产生的重要原因。因而，边疆治理需要完善国家认同和文化认同机制，除了持续性提高经济民生以增强边疆各民族幸福感认同感外，还需要加强国家通用语言文字的推广与应用，坚持宗教中国化政策、促进宗教和顺。同时，发挥好边疆各民族文化优势资源、发展文化产业、展现文化魅力，促进边疆各族群众在文化交往交流交融中增强中华文化认同，进而铸牢中华民族共同体意识。
第三，推动边疆教育事业发展，提升边疆地区国民素质。“人口受教育程度低”是边疆发展、稳定和安全三大目标实现的重要障碍，也是暴力恐怖主义、民族分裂主义、极端宗教主义在边疆盛行的主要导因。因此推动边疆教育事业发展，从群体源头上解决问题，提高青年一代受教育水平，防止问题“年轻化”倾向；从“认识”源头上解决问题，通过教育不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；从发展源头上解决问题，提高边疆地区人口就业竞争力，拓宽就业渠道，推动边疆地区各民族共享国家发展成果。
（三）坚持重点突破，提高边疆安全治理的效能
边疆非传统安全治理坚持重点突破的方法是运用马克思主义辩证唯物辩证法分析和解决问题的根本要求。所谓“重点”就是主要矛盾和矛盾的主要方面，而重点突破则在立足于整体上解决主要矛盾和矛盾的主要方面，实现以重点突破带动整体推进。重点突破边疆非传统安全治理要把握两个维度：一是立足于边疆发展、稳定和安全大局认识边疆治理中的非传统安全重点领域，识别分析重点问题；二是以重点突破带动整体推进，以解决重点领域重点问题推进化解其他领域非传统安全风险，从而提高边疆安全治理效能。
边疆非传统安全治理的重点领域重点问题主要指那些已经或即将暴露的危害性破坏性大、扩散性强和严重影响边疆地区发展、稳定和安全大局的领域和问题，涉及政治、经济、社会、文化、生态多层次多领域。但需要认识到的是，中国边疆区域广袤，边疆各省区、各州市县历史文化、风土人情、经济社会环境有其各自的特点，影响非传统安全问题的成因和所面临的非传统安全领域重点挑战不尽相同，因此边疆地区要建立健全非传统安全问题识别评估机制，促进边疆各地区立足于区情、民情、社情、边情提高对非传统安全问题的认识并精准有效识别本区域非传统安全治理的重点领域重点问题。其次，要对重点领域重点问题进行集中整治、精准打击、重点突破，边疆各地区要针对本区域内重点领域重点问题开展专项行动，集中力量应对或打击暴露的非传统安全挑战或活动，“以点带面”有效化解非重点领域非传统安全风险，实现边疆非传统安全治理联防联控。例如，新疆要持续开展专项斗争行动严厉打击“三股势力”诱导而起的暴恐活动，内蒙古要夯实生态文明建设成果、筑牢中国北部生态安全屏障，云南则应加大力度查处跨境走私和犯罪问题，积极探索跨境问题社会治理长效机制。
（四）坚持多方协作，形成多元参与的系统治理格局
边疆治理不简单是一种区域性治理，更具有国家治理属性，其中非传统安全治理甚至成为国际安全合作治理的重要一环。因此，边疆非传统安全治理要构建多区域、多领域、多层次的多方协作共治格局，形成边疆非传统安全治理的跨区域、跨部门、跨层级、跨国界治理机制。
一是打造跨省区协作共治格局，建立完善非传统安全治理多部门多层级联动机制。跨行政区域治理过去常见于经济和生态治理领域并且已经建立较为成熟的合作机制，非传统安全领域的跨行政区域治理可以借鉴已经成熟的其他领域合作治理机制，以“安全共治、安全共建、安全共享”为原则，在明确属地责任的基础上通过边疆地区的跨区域合作，打破行政边界或利益藩篱，集成合力、集中资源共同应对并有力化解非传统安全挑战。其次，完善跨部门跨层级协调治理和联动机制。非传统安全问题具有强隐蔽性和强突发性特点，其治理需要国安、公安、应急、环保、民族、宗教、民政等多部门通力协作，建立组织化制度化的协调治理机制，尤其要加强顶层领导和统一指挥。此外，基层是应对非传统安全挑战的一线，应当在明确领导体系、职权范围的基础上，授予并扩大基层政府处理非传统安全问题的权限和范围。
二是规范和引导宗教人士、民营企业家、新的社会阶层等其他社会力量参与边疆治理，形成全社会治理合力。边疆是宗教信仰人口较为集中的地区，如西藏的藏族与佛教信仰密不可分，伊斯兰教信仰则在新疆的维吾尔族当中盛行，宗教活动场所、宗教教职人员在当地社会一直扮演着重要的角色；同时，随着边疆地区扩大对外开放、加快市场流通，私营企业和外资企业的管理技术人员、社会组织从业人员和自由职业者为代表的新的社会阶层在边疆经济社会发展中逐渐崭露头角，因此在落实和保障好诸如宗教自由、“两个毫不动摇”等政策基础上，有效规范和引导这些社会力量提高其非传统安全意识并有序地参与边疆治理就显得十分必要。
三是加强国际合作，构建区域安全共同体合作治理机制。边疆地区非传统安全问题具有明显的跨界性和外溢性特征，依靠一国努力、单方治理无法实现长效化治理。2001年成立的上海合作组织在共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义、毒品走私、非法贩运武器和其他跨国犯罪方面提供了区域合作治理范本，对维护和加强区域和平、安全与稳定起到重要作用；2011年起中老缅泰四国建立澜沧江—湄公河流域综合执法合作机制，开展联合巡逻、联合执法，共同打击跨国犯罪活动，诸如此通过搭建合作治理平台和机制实现以联合执法、信息共享、重点对接等为手段的合作治理，强化国际合作，从而有效维护和巩固区域的共同安全。
注：出于阅读方便，注释及参考文献从略
作者简介：罗强强（1981—），男，宁夏西吉人，云南大学政府管理学院教授 博士生导师，主要从事民族地区社会治理、民族社会学研究；岩温罕（1998—），男，云南景洪人，云南大学政府管理学院研究生，主要从事社会治理研究。
文章来源：《青海民族研究》，2022年第2期。