云南旅游产业持续发展研究

曹燮昌

云南旅游产业持续发展研究，指在提升云南旅游产业竞争力。在经济发展新常态下，随着旅游产业的快速发展，云南旅游产业面临新的挑战与机遇。

作为我国最佳旅游省份之一的云南，必须明确认识旅游产业是现代服务业的重要组成部份，带动性强，产业关联度高。面对国内外旅游市场的激烈竞争，加快建立和健全云南旅游产业发展政策已迫在眉捷，其意义特别深远。

一、云南旅游产业成效

（一）确立旅游产业地位

改革开放以来，在旅游产业政策的推动下，云南以旅游产业定位为导向，不断加大人力、物业、财力的投入，开始了旅游业的赶超型跨越式发展建设。“十一五”期间，首次提出“要把旅游业作为新的支柱产业来发展”的战略，给予旅游产业高度定位，并先后出台实质性扶持政策，加大力度发展旅游产业。“十二五期间，进一步提升旅游产业在国民经济发展中的地位，将其作为国民经济战略支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，经过30多年的发展，云南旅游产业地位已得到根本性的确立。”

（二）改善了旅游产业发展的政策环境

从1980年起，云南省委、省政府就加强了旅游资源开发，开始制定旅游资源开发规划。采取多种筹资方式，开始对旅游资源的开发，让云南旅游产业的发展在产业政策引导下，快速规范发展，提升了影响力。

（三）营造旅游的发展形象，推动旅游产业快速发展

云南制定政策发展旅游产业，一直非常重视旅游宣传。经历了各种会议在昆明的举办，扩大了云南旅游城市的国内外知名度。进一步奠定了云南旅游城市在国内外的地位。

（四）推动旅游业发展

从1999年以来，国内外游客人数和旅游创汇收入连续增加。“十二五”期间，云南省委、省政府采取了一系列政策措施，促使云南旅游产业发展，旅游收入继续增加。

二、云南旅游产业存在的问题

（一）旅游产业缺乏创新

上世纪80年代，云南出台了一些扶持性，规范性的产业政策。但是，这些政策绝大多数是宏观的、方向性的和原则性的政策，对旅游产业的发展缺乏针对性、操作性强的配套政策以及缺乏细节性、可执行性强的专项规划。因此，在法规制定，标准规范、专项规划等方面的考虑不到位。

（二）旅游产业缺乏连续性

云南旅游产业发展30年多年来，并没有针对其每个时期的特点，对产业政策进行不断的完善和调整，大都是一个政策举措延续好多年。不能随着形势的的发展变化，及时修正并调整原有的旅游规章制度。

（三）引导产业创新缺乏

云南旅游产业政策多是支持基础设施和大项目建设等。这些项目多集中于固有自然资源，局限于传统旅游产业发展。而引导和鼓励企业、个人开发新型旅游业态和研发新型旅游产品的政策缺乏，使发展新型旅游业态受到一定制约；对新生特色旅游业态宣传力度不够，导致其发展缓慢，很难使云南旅游行业产生影响力。

（四）引导产业融合政策缺位

旅游产业作为现代服务业的重要组成部分，产业关联度高，能与很多产业融合发展，产生更高的附加值。前期制定旅游政策，没有能综合考量如何引导旅游产业与其它产业融合发展。

（五）旅游市场监管和规范政策支持不足

云南现有的旅游产业相关政策，在旅游服务信誉体系建设和行业监管方面的政策措施不足，在旅游执法、导游薪酬福利制度、职业经理人权益保障、从业人员职业规范、企业守法经营、企业经营信誉体系建立等方面，缺乏制度化、常态化的有效管理。很少有对旅游行业的服务品质进行规范，针对旅游业为其他行业带来的负面影响，也没有进行合理的界定。

三、完善云南旅游产业持续发展的对策

（一）完善产业规划

根据云南旅游市场发展的实际需要，进一步明确新形势下，云南旅游产业发展方向和目标，明确和调整旅游产业定位、产业导向、产业布局、保持产业政策的连续性，指导旅游产业健康发展。在新形势下，要尽快出台《云南关于促进旅游业改革发展的实施意见》，编制实施云南“十三五”旅游产业发展规划，把各市（州）旅游产业发展规划纳入到全省总体规划中。制定旅游基础服务设施发展规划、重大旅游项目建设规划、旅游集散体系建设规划和各类旅游专项规划，并将其纳入云南国民经济和社会发展中长期规划体系。有关部门制定的发展规划涉及旅游的要统筹考虑旅游业的发展需要。按照国家统计局和国家旅游局的要求，制定云南旅游统计调查和旅游发展考评体系。

1、优化旅游产品区域布局。制定完善全省旅游发展规划，整合优化全省旅游资源和产品布局，形成以滇中为中心，大理、丽江、西双版纳等为重点，其他市县景点为延伸的旅游发展格局。拓展国内外区域合作旅游网，完善区域旅游合作机制，制定促进云南旅游业区域合作的政策措施。积极参与并融入全国一体化发展模式，组建由“吃住行游购娱”六要素相关企业构成的旅游联盟；联合全国有关省市构筑大西南旅游区域网，主动与北京等环渤海省市对接，积极推动长三角、珠三角等重要客源地的游客互换。依托云南的地理优势，气候优势，深耕大西南旅游市场，加大与东南亚和港澳台等传统客源地合作，开拓澳新欧美非旅游客源地市场。打破边界约束，构建国内外区域旅游一体化合作机制。

2、创新旅游业态和产品。制定云南创新旅游业态和旅游产品规划及实施意见等政策措施。围绕休闲度假、研学、养老、健康等大众化旅游消费市场需求，整合创新旅游业态和旅游产品，延伸产业链条，扩展旅游消费空间。推出自驾游、郊区游、体育赛事游、展会节庆游等新型旅游业态。充分利用整形整容、内外科、中医药、特色医疗、疗养康复、美容保健等医疗健康旅游资源，确定一批专属特色医疗保健和中医理疗机构，完善服务标准和流程，统一纳入全省旅游产品线路中进行推广。大力发展购物旅游，组织实施建设特色商品购物街（区）和各类专业市场，支持旅游购物场所申报A级景区评定，探索在机场、港口以及重要旅游目的地设立免税店。制定实施全省温泉旅游业发展规划，规划建设全省温泉旅游度假区，多个省级温泉旅游小镇以及重大温泉项目，以达到全省全面发展旅游业。要大力推进乡村旅游、温泉旅游向主题化、规模化、规范化发展。针对研学、科普和老年旅游，制定具体办法和措施，推出新的线路和产品，融合全省科研资源，培育一批有特色高水平的研学旅行基地，打破景区门票针对老年人优惠措施的户籍制。推出“跨国边境游”项目，并制定项目实施细则。

3、推进旅游产业集聚发展。依托全省城市化建设，推进云南旅游产业聚集区发展战略研究工作，制定旅游产业聚集发展规划，积极引导旅游项目资金聚集发展，规模发展。在全省各地区初步形成的旅游度假区的基础上，打造旅游产业聚集区，充分发挥聚集区产业带动作用和对经济社会发展尤其是促进消费的束身幅射、拉动作用。

（二）建立健全旅游法规

1、编制实施《云南旅游条例》。进一步和切实地贯彻实施《中华人民共和国旅游法》，抓紧制定和完善云南旅游地方性法规规章、编制实施《云南省旅游条例》。贯彻落实《国民旅游休闲纲要[2013年至2020年] 》。将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，并出台具体实施细则。推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际、分段灵活安排带薪年休假。在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为职工落实带薪休假创造条件。

2、完善旅游市场监管政策法规。建立旅游联合执法机制。建立由旅游主管部门牵头，由公安、物价、工商、交通、卫生、质监、安监、食品、药品监管、港口口岸和海事等组成的部门联席会议制度，形成协调调度，信息反馈，定期评估，年度考核等一套完整的工作体系和工作制度，进行旅游市场综合整治和联合执法检查。重点整治“黑社”、“黑车”、“黑导游”、“零负团费”虚假广告和诱导、欺骗、强迫消费等欺诈行为，以维护旅游市场良好秩序。制定实施《旅游咨询服务中心服务规范》等云南特色的旅游行业标准。使标准化成为提升旅游管理水平的重要抓手和有效途径。

3、完善对市场主体的管理措施。建立健全旅行社相关管理制度。制定出台《云南省旅行游管理办法》，加强规范旅游市场秩序，保障旅游消费者的合法权利。创建标准规范体系，制定《云南旅游饭店的星级与评定标准》。编制《云南省旅游行业管理细则》，从旅游星级饭店管理、 旅行社、导游管理、旅游安全管理、创建中国优秀旅游城市等方面，系统地规范行业管理行为。加强旅游诚信体系建设，建立旅游执法信息共享机制，对于严重违法的旅游企业实施“黑名单”制度，并记入信用档案，向社会公布。

（三）完善旅游基础设施建设政策

1、加快建设旅游大交通格局。组织编制《云南旅游交通专项规划》，把旅游路网建设融入经济发展的理念，把云南作为一个大景区来规划、建设，逐步形成以旅游开发为主的大交通网络，以景区、景点为中心的区域交通覆盖网络。形成以景区景点为触角的交通辐射网络。借助与大西南各省和与东南亚各国相邻或接近的地理位置，借助已初具规模的陆、空、高铁立体交通网络，打造门户式旅游目的地城市。积极推进大西南各省以及与东南亚、南亚旅游转运平台建设外，还应依托云南的良好气候和省内各地的优质地理环境，进行美好的完善的旅游设施建设。“十三五”时期或更长一点的时间，云南网络建设要打破常规，由传统行政区划布局向以旅游为龙头的景区布局转变，抓住旅游这根主线，着力推进城乡一体化和区域一体化网络建设的融合。

2、加强旅游基础设施建设。加快发展国际旅游航线。要配套完善云南与周边邻国通关及旅游服务功能，规划升级签证、入出境、边防检查前置等工作，做好承接旅行社的培训和服务流程规范。按照国际标准加快云南边境建设。完善机场、码头、车站等交通枢纽的旅游服务设施，设立团队游客集合点和旅游巴士专用通道。支持旅行社和民航、铁路等部门按照规定开展旅游包机、旅游专列业务。整合全省加油站点和高速公路服务区资源、制定好旅游服务标准。跟进全省ETC系统建设。完善旅游指引、旅游符号等道路标识设置，并制定实施细则。

3、健全完善旅游服务体系。建立完善旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。统筹考虑在全省交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询服务中心，做好“一日游”等的旅游服务引导。加强旅游景区周边环境整治，加快旅游厕所、景区停车场等配套服务设施建设。制定乡村旅游、温泉旅游的质量服务标准，引导生态旅游健康发展。加强重点景区气象灾害监测及预警信息发布设施建设，推进旅游与发展改革、交通、民航、出入境、公安、工商、安监、税务、民政、气象等部门实现信息共享，制定实施《云南省旅游安全管理条例》，将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容，建立健全旅游突发事件应对处置机制和旅游安全预警信息发布系统，并将其纳入当地统一的应急管理体系。

（四）完善财政金融扶持政策

1、加大旅游专项资金投入，要逐年按比例增加。推动旅游专项资金在全省旅游宣传推广、规划编制、人才培养、重点项目建设和公共旅游服务体系建设等方面，积极发挥牵动引领作用。建议设立云南省旅游生态环保专项资金，实施旅游生态环保工程，促进旅游业的可持续发展。支持服务业，中小企业、新农村建设扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围。落实旅游业用水、用电、用气、用热与工业同价政策。

2、完善金融服务政策。制定相关政策措施，鼓励全省各类金融机构在风险可控，经营可持续的基础上，创新旅游金融产品和服务。引导金融机构开放现有景区门票收费权抵押贷款，推动农户小额信用贷款向农家乐、农庄等倾斜。积极推动旅行社收费刷卡享受与加油站、超市同等费率。推动政府与社会资本合同模式，联合知名基金公司，探索成立云南省旅游产业投资引导基金。支持旅游企业在主板、中小板、新三板和区域股权交易市场挂牌上市融资。鼓励保险公司拓展食品安全，人身意外伤害、行程晚点、特种旅游等旅游保险产品和服务。鼓励旅游企业开辟多种方式的融资渠道，符合上市条件的给予大力支持。推动旅游市场向社会资本全面开发，鼓励各类社会资本公平参与旅游业发展。加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的信贷支持。

3、加大旅游科研投入。加大旅游科研投入以推动云南旅游产业科技进步。尽快出台促进旅游研发的政策措施。通过设立旅游业年度研究项目，建立研发风险基金，引进高技术的景区项目，在企业评价中加大研发评价项目的权重、奖励获得专利的旅游业技术，鼓励申请专利和注册商标、研发项目全国招标等措施来促进旅游业研发。建立官企研银相结合的研发基地。在政府引导下，充分利用企业、高校和金融机构的各自优势，建立合作机制，实现旅游业技术创新升级。加强对旅游科学性基础性研究和应用性研究。鼓励旅游企业增设研发部门，把新技术、新设备、新产品研发作为企业战略发展的重要任务，促进高科技与传统旅游的产业的结合。

（五）完善旅游产业融合发展政策

1、推动旅游产业与云南省生态发展、现代都市型农业融合。开发以乡村旅游、沟域森林旅游，温泉旅游、湿地旅游和周边国家旅游为重点的生态旅游产品，紧密结合美丽乡村、森林抚育、流域治理、湿地保获利用、特色农业聚集区、生态城市建设等工作推动旅游产业发展。

2、推动旅游产业与工业融合。一方面发挥云南省工业遗产的优势，发展工业旅游，开发部份工业旅游产品；另一方面发挥全省工业基础的优势，积极发展可行性旅游装备和旅游生活用品制造业，培育可行性旅游装备产业集群。

3、推动旅游产业与文化产业融合。整合文化与旅游资源，把提升文化内涵贯穿到吃住行游购娱各环节和旅游业发展全过程。推出云南旅游文化传播推介的内容和途径，创新云南旅游文化发展的机制与平台，推出云南文化旅游标志性项目。鼓励艺术院团发挥优势，打造面向游客的专场剧目，推出具有云南地方和民族特色的演艺文化旅游产品。充分利用博物馆、纪念馆等文化设施，开展多种形式的文化旅游活动。扶持文艺排练演出场所、传统手工艺的传习场所和传统民俗活动场所向游客开放，组织适宜的游客参与的体验活动。办好云南多民族具有各种特色的文化旅游活动。制定《云南省非物质文化遗产与旅游业融合发展实施方案》，根据云南省非物质文化遗产的特点、地域分布、经济发展基础、旅游需求等情况选择合理有效的旅游开发模式。

4、推动旅游产业与信息产业融合。编制实施《云南省发展智慧旅游实施方案》和积极发展“智慧旅游”、全面提升云南省旅游的信息化水平。争取经过几年的努力实现旅游综合信息服务系统100%覆盖重点景区，旅游监管与应急管理系统100%覆盖3A以上景区、三星级以上酒店及旅行社。建设旅游大数据中心，旅游电子商务市场。实现旅游诚信信息资源整合，形成旅游诚信评价体系。构建起云南省特有的智慧旅游发展模式，建设“一个中心”，即智慧旅游数据中心，打造“五大平台”，即：游客服务平台、宣传服务平台、电子商务平台、管理服务平台和统计服务平台。

（六）完善旅游业人才培养引进政策

1、整合全省旅游教育培训机构。发挥云南省各市（州）、县（市）及先导区旅游管理部门的指导作用，旅游企业的主体作用、高校旅游学院和教育培训机构的骨干作用，旅游行业协会的协调促进作用，构建开放式大旅游教育培训体系。构建一批分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的教育培训基地。拓展旅游教育培训的国际交流与合作。完善旅游人力资源公共服务平台，形成行业教育培训、职业能力认证和人才交流三方协调互动，有机结合的服务载体。建立云南省旅游行业岗位指导委员会和教育培训专家咨询委员会。推动旅游职业资格制度、旅游职业技能鉴定体系的健全与发展，完善和优化旅游人才职称评定体系和评价机制。拓展管理、专业技术、技能等序列的职业发展通道。

2、全方位培养和培训各类旅游人才。制定出台全省旅游产业人才发展规划和配套政策，编制实施《云南旅游人才中长期发展规划》。依托高校，构建行业中高层管理者学习平台。加强旅游企业总经理、部门经理岗位职务培训，把旅游业中高层管理者职业培训工作纳入对星级饭店、旅行社、景区（点）的星级（等级）评定和年检考核。加大导游教育培训力度，以导游资格考试，导游年审专题培训、导游等级考试培训、导游大赛等为基本抓手，推动导游从业人员素质和技能的提升。加强厨师、调酒师、宴会服务师等高技能人才培养；加强旅游营销、电子商务、产品开发，节事活动策划等领域紧缺人才的培养；加强会展旅游、商务旅游、边境旅游、乡村旅游等新兴旅游人才的教育培训工作。

3、大力引进旅游业高端人才。引进高端人才是尽快提升旅游业整体水平的有效措施。研究制定《云南省引进旅游产业高层次人才管理办法》，实施旅游高级人才引进工程。通过实施人才引进工程，加快建立起云南省具有国际化水准的旅游专业人才骨干队伍。

境外非政府组织在滇活动现状及对策探讨

郭沫彪 吴疆 夏佳

摘 要：境外非政府组织自20世纪八十年代进入我国以来，给经济社会发展带来了有益的推动，但同时，由于这些组织有着复杂的背景，特别是少数组织有着浓厚的政治色彩，成为西方国家推行国家战略、对外实施渗透颠覆的有力工具。云南省地处西南边陲，经济社会发展落后，多民族聚集生活，多种宗教信仰共存，境外非政府组织活动异常活跃。在总体国家安全观视角下，进一步规范和引导在滇境外非政府组织的活动，加强和完善管理，具有非常重要的现实意义。

关键词：总体国家安全观 非传统安全 云南 境外非政府组织

境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。目前，在我国开展长期及短期活动的境外非政府组织总数已经超过7000家，其中长期活动的有近1000家左右，活动资金每年达数亿美元，活动范围涉及环境保护、扶贫助残、教育卫生等20多个领域，足迹遍及云南、北京、四川等多个省份，是非常活跃的一个群体。在我国经济社会发展过程中，境外非政府组织带来了资金、技术和有益经验，但同时，由于这些组织有着复杂的背景，特别是少数组织有着浓厚的政治色彩，成为西方国家推行国家战略、对外实施渗透颠覆的有力工具。云南省地处西南边陲，经济社会发展落后，多民族聚集生活，多种宗教信仰共存，是境外非政府组织活动最为活跃的地区之一。2014年4月5日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次正式提出总体国家安全观，2016年4月28日，我国出台了《境外非政府组织境内活动管理法》，充分表明了进一步加强和完善境外非政府组织境内活动监管的紧迫性、必要性和重要性。在总体国家安全观新的视野下，进一步加强完善在滇境外非政府组织的管理，规范和引导其项目活动，具有非常重要的现实意义。

一、当前面临的国家安全威胁

国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力，属于国家的基本利益。面对越来越错综复杂的国际国内环境和日趋多元化复杂化的安全威胁，我国国家安全不断拓展，内涵和外延越来越丰富，时空领域越来越宽广，内外因素越来越复杂。

（一）总体国家安全观层面。从外部威胁来看，我国周边安全环境复杂多变，域外大国持续推进亚太“再平衡”战略，个别海上邻国不断挑衅我领土主权和海洋权益，朝鲜半岛和东北亚地区不稳定因素持续存在。从内部威胁来看，从民族分裂主义、敌对势力的颠覆活动，到“台独”分裂势力的分裂活动，甚至国际和地区局势动荡、恐怖主义、海盗活动、重大自然灾害和疾病疫情等都对我国国家安全构成了严重威胁，海外利益包括能源资源、战略通道、机构、人员和资产安全问题凸显。不得不警惕的是，“三股势力”对我国造成了巨大威胁和挑战，其中以“分裂主义”为最，这些势力的背后往往都有西方大国的支持，一些境外非政府组织就曾经在东欧剧变、“颜色革命”中担当了孵化、助推、引爆和组织者的重要角色。当前中国面临的非传统安全威胁压力明显上升，这些组织直接或间接进入我国，参与策划街头政治、民族分裂等活动，利用捐资扶贫助学、国际文化交流、项目技能培训等手段对我意识形态领域进行渗透，广泛搜集我国政治、经济、军事、科技等各领域信息情报，伺机培养西方代理人和政治反对派，打着开发援助、扶持弱势群体的旗号插手我国人民内部矛盾和纠纷，意图以“维权”为名煽动人民群众的对立情绪，严重威胁和危害了我国的国家安全。

（二）云南省特殊区位环境层面。云南省地处我国西南边陲，有长达4060公里的国境线，与缅甸、老挝、越南等国接壤，自古以来就是我国连接南亚、东南亚各国的重要陆路通道。近年来中央提出的构建“一带一路”和中国—东盟自贸区的国家战略，更使云南成为面向南亚、东南亚的辐射中心，战略地位日益凸显。同时，云南是集“边疆、民族、山区、贫困”四位一体的省份，多民族长期共同繁衍生息、跨境少数民族聚集生存、多种宗教信仰并存、自然资源和矿产资源储备丰富，这样的区位和环境特点恰好符合境外非政府组织的活动宗旨，使云南成为全国境外非政府组织机构分布最多、项目活动最活跃的省份之一。可以说，境外非政府组织在云南的发展活动涉及国家多、活动范围大、涉猎范围广、活动时间长。先后有美、英、法、韩、泰、日等20多个国家和香港、台湾地区的境外非政府组织进入云南，项目活动遍及全省16个州市，涉及科教文卫、救灾扶贫、环保医疗、基础建设以及宗教等多个领域，大部分项目持续超过1年时间，个别项目甚至已经活动了10年以上。

二、境外非政府组织在滇活动特点

境外非政府组织进入云南开展活动始于20世纪80年代初。90年代后，随着国家改革开放的深入和西部大开发战略的提出，大量境外非政府组织涌入云南，数量剧增。21世纪以来，境外非政府组织持续开展活动，2000 年，境外非政府组织每年输入云南的资金约1亿元人民币；2004 年，境外非政府组织在云南开发了30多个项目；2005年，在云南设立办事机构的近40个；2006 年，云南省接受多、双边政府及境外非政府组织的援助项目共计230个，援助金总额达2256.98万美元。近年来，在云南省外办登记备案的境外非政府组织合作项目有所减少，从高峰期2012年的288项减少至2015年的178项。从登记的境外非政府组织数量来看，2011年在云南省民政厅办理登记备案的境外非政府组织为25家，2012年达38家，截止2016年6月为36家。昆明作为云南省省会，是在滇活动的境外非政府组织总部聚集地，也是全国境外非政府组织聚集最为密集的城市。在云南省民政厅完成机构备案的境外非政府组织，几乎都是以昆明为总部设立办公室，辐射全省开展活动。2010—2012年，境外非政府组织与昆明市有关机构和组织开展合作项目90个，涉及金额3000万元；2013年开展项目25个，涉及金额725.6万元；2014年有57家境外非政府组织在昆开展活动，合作项目142个，投入金额4500余万元。

综上所述，自20世纪80年代进入云南开展项目活动以来，境外非政府组织登记备案的机构和项目数量总体趋势逐年上升，近几年有所回落，但由于云南省短期内难以改变经济社会发展总体落后的局面，这些境外非政府组织必将长期存在开展活动，呈现以下几个特点：

（一）以边远贫穷地区为重点。

地域越偏远、贫困程度越深、宗教信仰越复杂、少数民族聚集越多的地区，越是被境外非政府组织所关注，其项目和活动也越多越密集。如国家级贫困县昆明禄劝县，自1992年至今香港乐施会长期开展农村扶贫项目。边远贫困的怒江州、迪庆州、丽江市也属于项目活动的热点地区，近20多个境外非政府组织聚集在怒江开展项目，涉及自然环境保护、乡村医生培训、儿童治疗救助等内容。

（二）以提供资金援助为手段。

目前，向云南省境内投入资金是境外非政府组织的主要方式。一方面，本土非政府组织缺乏资金支持，难以发展壮大；另一方面，境外非政府组织通过资金援助，吸引、拉拢、诱惑部分本土非政府组织和个人为其服务。如北京锋锐律师事务所律师王全璋等人，长期接受境外非政府组织巨额资助，以“中国维权紧急援助组”为名从事危害国家安全活动。据北京某民间研究机构透露，云南省90%以上的本土非政府组织都是通过境外非政府组织的资金援助来实现自身发展。

（三）以开展合作交流为掩饰。

境外非政府组织打着学术访问、国际交流、项目合作等旗号，向我省的基层民众甚至高校师生等群体灌输西方的人权、民主、自由等思想，具有极强的隐蔽性和欺骗性，普通民众难以辨识其真实用意。某具有邪教背景的教育基金会，以促进东西方文化交流为口号，通过举办研讨会和演讲辩论的形式，以青少年教育和家庭伦理道德为内容，频繁开展活动，掩盖其意图宣扬邪教思想的真实目的。

（四）以本土组织机构为平台。

与本地相关部门和组织建立合作伙伴关系是境外非政府组织的另一常用方式，便于利用本土组织机构平台搭建长期合作通道。如香港非政府组织世界宣明会与云南省本地机构合作，拟在昆明、丽江、楚雄、德宏等地社区建立“儿童之家”，推进儿童保护体系建设项目。世界自然基金会组建中国六人委员会，其中三人来自世界自然基金会，三人来自中国环境科学协会，在云南开展的白马雪山自然保护区项目，由基金会负责项目资金、设计、协调、监督，当地政府负责项目具体实施。

三、境外非政府组织在滇渗透趋势

自1986年凯尔国际进入云南以来，各类境外非政府组织在滇开展活动已经三十年，逐步走向了成熟和本土化，一定程度上推动了云南经济社会发展。需要关注的是，部分境外非政府组织背景和资金来源复杂，虽然没有直接干涉我省的民族宗教和基层选举等问题，但其渗透活动开始从潜伏走向活跃，对我国国家安全产生的隐患逐渐显现，主要有以下几个发展趋势。

（一）从扶贫助困向蚕食基层基础发展。

改革开放特别是西部大开发以来，云南的经济社会发展水平有了巨大的提高，全省各族人民的生活有了显著改善。但受制于特殊的地理位置和自然条件等因素，云南的贫困程度相比较全国而言仍然较高。境外非政府组织打着扶贫助困的旗号，利用小恩小惠笼络人心，特别是带有宗教背景的境外非政府组织，通过宗教手段在信教群众中渗透发展。部分基层群众信息闭塞、文化水平较低，往往容易被这些微小的资助拉拢蒙蔽。这种蚕食基层基础、与我争夺群众的“松土工程”，具有很强隐蔽性和渗透性，给我省社会和谐稳定带来隐患。

（二）从救灾援助向谋求政治影响发展。

80年代初期，少数慈善机构和港澳民间组织进入云南省，主要开展公益性活动，如向灾区捐献钱物、到农村开展扶贫工作等。进入21世纪后，一些境外非政府组织善于利用与民生相关的社会热点、焦点问题进行炒作，幕后操纵重点组织或人员频繁插手我省的“维权”活动，策划推动群体性事件，借机煽动群众的对立情绪，借助媒体大造舆论，扩大事态的负面影响，妄图把“维权”活动发展成全民化运动。境外非政府组织通过炒作、发酵“维权”问题这一重要和有效的渗透手段，以达到不断影响我国政治、经济发展的目的，实现自身甚至敌对势力的政治诉求。如境外非政府组织插手昆明滇池治理等环保工作，幕后推动昆明安宁中石油炼化项目、晋宁“10·14”、“10·22”等事件的发酵和引爆，给社会稳定形势造成恶劣影响。

（三）从项目合作向支持敌对组织发展。

几十年来，境外非政府组织在云南开展了大量的项目合作，并不断谋求自身本土化的实现途径，同时，境内大量的民间组织由于急需资金支持，也不断向境外非政府组织谋求援助，双方合作不断深入和密切。随着合作领域扩展，部分境外非政府组织意图通过资金的支持帮助，联合境内敌对组织、敌对分子、对社会不满人员开展渗透破坏活动。有的与敌对势力相互勾结串联，有的受西方政府幕后指使，借助非政府组织开展活动的便利条件和有利机会，以实施项目合作为名，行收集、刺探、窃取我国政治、经济、军事情报之实。

（四）从捐资助学向思想文化渗透发展

大多数境外非政府组织都来自于西方发达国家，政府资金是其重要的资金来源。如美国政府资金占非政府组织资金来源的31.3%，其他西欧国家政府的资金支持也占到了40%，其中荷兰政府资金占比甚至超过90%。这些国家政府对本国的非政府组织提供资金支持和扶助，必然要求这些非政府组织执行本国的战略和政策。因此，境外非政府组织便自觉或不自觉的宣扬西方的宗教、文化和价值观，通过思想和感情的灌输拉拢对我省少数民族地区干部群众进行潜移默化渗透，通过提供资金支持吸引高校、科研院所人员以开展课题调研等形式为其工作，广泛的开展思想文化渗透活动，从而引发非政府组织与我国价值观冲突，达到扰乱思想、西化中国的目的。

（五）从关注底层向结合中间阶层发展。

从“颜色革命”和“阿拉伯之春”等系列政权更迭事件中可以看出，推动政权颠覆最重要的因素就是集中爆发的社会矛盾，这种矛盾通常结合了各类社会冲突和矛盾焦点，并以社会某一个阶层为主导推动力量。随着经济社会的持续高速发展，中国逐步形成了一个社会中间阶层，这个阶层以个体私营业主、企业白领阶层为主体，思维活跃、价值观多元，掌握着丰富的财富和社会资源，社会动员能力较强，是社会经济发展的重要推动力量。因此，境外非政府组织在拉拢老少边穷底层群体的同时，将关注点转向新兴发展起来的中间阶层，竭力对中间阶层进行争取渗透。

四、加强境外非政府组织管理和防范的对策探讨

明者因时而变，知者随事而制。在总体国家安全观引领下，对境外非政府组织的管理防范要“扬其善、避其恶”，既要对境外非政府组织的合法权益和正常活动加以保护和支持，也要对境外非政府组织加强规范规范和管理，严防西方国家通过非政府组织进行渗透破坏。

（一）进一步完善规章制度建设，依法规范管理。

云南作为境外非政府组织活动的热点地区，在长期合作交往过程中，对境外非政府组织的管理积累了丰富的经验，创新实施“双备案制度”，形成了“云南模式”。新出台的《境外非政府组织境内活动管理法》即将于2017年1月1日起实施，从主管部门、管理办法、活动主体、准入程序等对在我国活动的境外非政府组织进行了全面规范。一是应针对新法律提出的管理和规范要求，结合云南省实际情况，借鉴实践经验，尽快制定出台具体管理规定，落实公安主管职责，清理改善“多头管理”现状。二是严格落实准入制度，支持鼓励合法有益的非政府组织开展活动，防止图谋不轨的境外非政府组织进入境内捣乱破坏。三是明确在滇活动领域及项目目录，公布业务主管单位名单，使境外非政府组织在滇活动更加顺利有序的开展，进一步促进我省对外交流与合作。

（二）进一步加快脱贫攻坚步伐，提高生活水平。

经济社会的发展和人民生活水平的提高是抵御各种势力渗透的基础条件。云南省贫困面积大、程度深，按照中央“全面建成小康社会”的战略部署，到2020年，要实现全省574万贫困人口全部脱贫，88个贫困县全部摘帽的任务目标。因此，各级政府要加快发展，做好精准扶贫、精准脱贫，提高贫困地区的基本公共服务水平和城乡居民收入水平。一是强化社会合力，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。二是加强基层组织，把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，抓好村级组织配套建设，选好配强村级领导班子。三是加大教育、医疗卫生、社会保障的投入，增强党和政府的向心力和凝聚力，提高党和政府的威信，让群众切实体会到经济发展带来的物质文化生活水平变化，进一步促进边疆各民族安定团结，夯实反渗透、反西化和反分裂的群众基础。

（三）进一步强化调查监管预警，严防渗透破坏。

对境外非政府组织的调查管理工作要区别对待、依法开展。对真正开展友好活动促进经济社会发展的组织，要给予保护和支持；对严重危害我国政治经济社会稳定的组织，要坚决依法予以取缔和打击；对那些同时存在利弊的组织，要加强监督和管理，发挥其优势为我所用。一是要开展定期不定期的专项调查工作，摸清底数，动态掌握境外非政府组织在华活动情况，分析研判活动的规律特点。二是要强化情报信息工作，广泛深入地获取境外非政府组织从事渗透活动的情报信息，一旦发现渗透破坏的情况，要提前预警，及时处置，增强工作的预见性和主动性。三是要发挥基层组织作用，由于境外非政府组织活动多数在基层，特别是少数民族和宗教聚集地更为集中频繁，因此要加强党的基层组织和基层政权建设，使其成为反渗透的堡垒。

（四）进一步加强宣传沟通引导，促进合作交流。

充分利用境外非政府组织在资金、技术等方面的优势，发挥对我省教育卫生、环境保护、扶贫开发等方面的积极作用，对渗透破坏活动加强防范。一是加强法律法规政策的宣传，让境外非政府组织明确行为边界，熟悉流程规范。二是加强项目合作引导，鼓励合法的境外非政府组织与相关部门、境内民间组织的合作交流，引导境外非政府组织投资云南急需支持的领域，回归社会经济发展正常轨道。三是畅通沟通渠道，搭建政府部门与境外非政府组织沟通平台，促进双方交流合作，实现互利共赢。

（五）进一步推行管理“阳光化”，建立动态管理机制。

进一步公开境外非政府组织的组织机构、活动流程、合作项目等信息，将境外非政府组织的管理置于阳光之下，实现公开化和透明化，利于相关部门的监督管理，也更便于本土组织、个人在法律许可的范围内开展合作。一是对境外非政府组织的准入、设立、登记以及所开展项目的过程、结果、受益情况等方面建立全面的数据库，公开数据和信息。二是建立动态流程监管体系，从境外非政府组织入境落地开始，对项目的进展、完成以及后续反馈等各个环节进行动态监管。三是完善信息查询系统，完善对境外非政府组织及活动的信息登记，实现信息共享和公开查询。

（六）进一步做好意识形态工作，筑牢思想防线。

要打击防范境外非政府组织利用我国经济和社会生活中出现矛盾和问题发展渗透的趋势，就必须做好意识形态工作。一是要正面引导，对“西方宪政民主”、“新自由主义”、“公民社会”等思潮，要敢于斗争，对重大政治原则和大是大非问题，必须坚定、鲜明的予以引导和回击。二是要积极引导社会舆论，疏导社会情绪，有针对性地解释社会热点和突发事件，促进形成良好的社会心理预期，防止形成大规模群体性事件，给不法境外非政府组织以可乘之机。三是要加强对外舆论引导和舆论斗争，对引起国际高度重视的涉华问题，要内容详尽、旗帜鲜明的予以报道评论，澄清谎言谬论，掌握主动权。切实发挥意识形态在思想引领、精神激励和文化支撑等方面的重要作用，筑牢抵御西方渗透的思想防线。

《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》第二条第二款

人民网. 媒体：或有7000个境外非政府组织在中国活动 http://sc.people.com.cn/n/2015/0727/c345454-25732663.html

《中华人民共和国国家安全法》第二条

中华人民共和国国防部. 中国的军事战略http://www.mod.gov.cn/reports/2015/bps/2015-05/26/content_4586827.htm

沈玲，何星容，李玉芬. 境外非政府组织在云南的活动现状与对策研究［J］．昆明理工大学学报： 社会科学版， 2013(6): 29.

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云南省人民政府外事办公室．2015年与境外非政府组织合作项目备案情况统计表。 http://www.yfao.gov.cn/bszn/jwfzfzzxmba/201510/t20151022_335622.html

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