杨芳

（昆明市政协常委，省社科联原兼职副主席，市社科联原主席，市社科院原院长）

协商民主的理论和实践源于我国经济社会发展阶段性变化的内在需求，有着深刻的经济社会基础。我国协商民主致力于扩大人民有序政治参与，促进决策科学化和民主化，平衡协调各方利益，凝聚建设中国特色社会主义事业最大共识，在国家的政治生活中发挥着独特的作用。

党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言，广集民智，增进共识，增强合力。”2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下开展政党协商、人大协商、政协协商等作出了全面部署。云南省委、昆明市委为落实中央精神，推动协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，先后下发了关于加强社会主义协商民主建设的实施意见，进一步为深入贯彻落实中央、省委、市委关于加强社会主义协商民主建设的精神，促进协商民主工作的发展提供了保障。为此，笔者对昆明市人大协商民主工作做了一些粗浅思考。

一、协商民主的概念、沿革及意义

简单说，协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活。其实质就是在坚持主体平等、过程透明、允许辩论、尊重少数、达成共识的原则下，通过与公民的对话和协商，实现公民有序的政治参与。社会主义协商民主除了一般协商民主的含义外，具有不同于其他协商民主的特殊规定性，也就是在党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当的方式进行协商，形成各方均可接受的方案作出决策、决定，以实现整体的发展。人大协商民主是协商民主中的一个部分，是人民代表大会制度中协商民主的具体运用。作为国家政权组织形式，人民代表大会制度不仅体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质，更是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。坚持人民性，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，决定了人大工作中要进一步发展包括协商民主在内的民主，通过发挥协商民主的独特优势来进一步彰显人民代表大会制度的巨大优势，推动人民代表大会制度与时俱进。

协商民主在我国国内早有实践，并在逐渐地建立、发展和完善。国内专家比较认同的协商民主制度主要有：抗日时期的陕甘宁边区的“三三制”、建国后一直实行的政治协商制度，特别是党的十三大提出建立社会协商对话制度，把协商从政治领域扩展到整个社会生活领域，从国家层面的协商扩展到地方性的基层群众组织，在实践中形成了民主恳谈会、听证会、社会议事会、一事一议、网络协商等基层协商民主形式。其中以浙江温岭创造性地开展民主恳谈，推动参与式预算的改革尤为著名。党的十八大对社会主义协商民主概念和理论的重要阐述和部署，标志着社会主义协商民主理论的正式确立。在人民政协成立65周年大会上，习近平总书记强调，“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。在中国社会主义制度下，人民的事情由人民商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定精神，全方位、多层次的社会主义协商民主正在逐步展开。2015年中共中央下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》后，各地相继下发了具体的实施意见，标志着社会主义协商民主发展进入了新的实践阶段。

加强人大协商民主，更好汇聚民智、听取民意，对支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，更好地发挥国家权力机关的作用具有重要意义。

（一）协商民主是发扬中国特色社会主义民主的重要途径

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现人民民主的根本途径和最有效的形式，它主要体现为代议民主和选举民主。人大协商民主将各种社会力量纳入现有的民主政治体制，广开言路、广求良策、广谋善举，使个别的、分散的意见和愿望通过协商渠道得到系统、综合的反映，具有广泛的社会基础和代表性，体现了社会主义民主的真实性、广泛性、包容性，有利于更好地实现人民当家作主，充分体现社会主义民主制度的优越性。

（二）协商民主是完善人民代表大会制度的重要举措

人大协商民主贯穿于民主选举、民主决策、民主监督的全过程，丰富了中国特色社会主义民主政治的实践，适应了当前中国社会发展的需要，通过建立协商民主的制度机制，完善人民代表大会制度这一民主载体，加强与不同阶层、群体和个人间的协商，有助于促进深层、理性的相互理解和包容，消弭分歧，凝聚共识。

（三）协商民主是人大常委会实施科学决策的重要形式

协商民主本身就是一个协商的过程、民主的过程、决策的过程。只有以科学的精神和求实的态度来协商，建立起与人民群众联系的制度化平台，问政于民、问需于民、问计于民、问绩于民，畅通民意表达渠道，才能够避免工作中的盲目性和随意性。人大常委会重大事项决定权的行使，事涉改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，能充分调动社会各方面人士的积极性、主动性，共同参与重大事项决策。人大协商民主既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，是建立科学民主决策体制机制的重要环节，体现了权力机关对人民意愿和人民权力的尊重。

（四）协商民主是增强基层人大常委会工作的活力重要途径

协商民主强调的是主体之间的平等、合作、和谐、包容，以理性的态度对待问题和分歧，为履职工作营造坦诚相待、畅所欲言、民主和谐的良好氛围。人大代表、社会公众广泛参与的协商民主模式，有利于进一步推动基层代表充分行使发言权、建议权、否决权；有利于社会公众直接参与民主，畅通表达意愿的渠道，培养基层群众的公民意识和民主政治观念；有利于人大常委会提高履职的科学化、民主化水平。

二、协商民主在我市人大工作中的实践及存在的主要问题

人民代表大会制度是人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式，它不仅体现了选举和票决的价值，也深深打上了协商的烙印。多年来，随着我市经济建设和改革开放的深入推进，随着人大实践经验的积累和丰富，全市各级人大及其常委会民主决策、科学决策的思路不断廓清、领域不断拓展、体制不断完备、内容不断丰富、质量不断提高，民主决策、科学决策对经济和社会生活的作用和影响力进一步增强。这其中，全市各级人大及其常委会还从国家大局和人民群众的根本利益出发，以保障和促进经济建设为中心，以为民、利民、护民为目的，认真贯彻群众路线，广泛集中民智，充分吸纳民意，协商民主在人大工作的方方面面不断得到体现。

（一）协商民主在我市人大工作中的实践

1、代表工作中的协商民主

人大代表是人大工作的主体，人大协商工作的有效开展离不开代表的支持和参与，而且从人大工作的实际来看，代表工作中的协商民主是人大开展协商民主中最重要的部分。

①.依法依规选举，确保代表选举中的协商民主

按照选举法规定，直接选举产生的人大代表，候选人的提名由各选区选民联名和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商、确定正式代表候选人名单。间接选举产生的人大代表，由县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论，符合差额比例，直接进行投票选举。如所提候选人的人数超过法律规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法，根据选举法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。

②.保障代表知情权，组织代表进行审议中的协商民主

一是召开重大事项情况通报会，市人大常委会每年两次召开全市重大事项情况通报会，邀请市政府领导及市政府有关职能部门的负责人，向市人大代表通报我市经济建设和社会发展中的重大事项。如2011年6月组织十四县（市）区和驻昆部队的部分市人大代表200名，听取了市人民政府“关于我市城市轨道交通建设情况的通报”。10月，组织十四个县（市）区和驻昆部队部分市人大代表近200名，听取了市政府“关于我市城市规划工作情况的通报”。通报会上，口头通报、书面材料和多媒体图文并茂向代表汇报，2011年至2016年，昆明市人大常委会共组织了10次代表重大事项通报会，代表的知情知政权得以充分保障，为代表履行审议权奠定了基础。二是坚持邀请省、市人大代表列席常委会会议的制度。坚持每一次常委会会议邀请30名市人大代表和2名省人大代表列席，从2011年到2015年12月，共召开38次昆明市人大常委会会议，共组织和安排了1140名市人大代表、76名省人大代表列席了市人大常委会会议，参与审议地方性法规和政府专项工作报告，充分发挥了人大代表在立法和监督中的协商作用。

③. 加强代表建议办理，增强协商民主的实效

加强代表建议的办理和督促检查工作，使代表提出的建议和人民群众关心关注的问题得到解决和落实，是提高代表依法履职的积极性，充分发挥好人大代表在协商民主中的作用的重要环节。昆明市人大常委会不断完善和创新市人大代表建议办理工作机制，积极探索做好新形势下市人大代表建议办理工作的新举措，加强与代表的沟通和协商，促进代表建议的解决和落实，增强建议办理实效。各承办单位在建议办理过程中，坚持“先面商、后答复”的原则，把与代表的沟通贯穿于办理工作的全过程，通过面对面协商、开座谈会、回访会等多种形式，加强与代表的沟通联系，做到有条件的及时解决，一时解决不了的列入工作计划解决，因现行政策和条件限制解决不了的向代表如实说明原因，力求在办理过程中与代表达成共识，取得代表的理解和支持。同时，建立和完善代表建议定期检查制度，并及时公开建议办理结果。将代表建议的办理结果和答复情况通过《昆明日报》和网站向社会公开，接受代表和社会监督。2011年、2012年、2013、2014年全市代表建议解决率分别是66.4%、63.7%、 68.3%和66.9%；重点建议的解决率达100%。一些事关全市改革与发展、涉及人民群众切身利益的热点难点问题得到有效解决。

④. 加强代表履职学习培训，提高代表参与协商的能力

一是制定代表履职培训规划。市人大坚持换届后及时研究制定昆明市人大常委会关于市人大代表履职学习培训规划，明确提出五年培训工作的指导思想、目的、内容要求、培训方式、组织领导和经费保障等，2011年至2016年，每年都组织对市人大代表集中学习培训，每次培训市人大代表150人。二是突出代表履职培训重点。按照培训规划，结合人大代表的特点，确定培训内容，开展有针对性的学习培训。三是开展代表履职经验交流。在代表履职学习培训中，坚持每次培训会邀请履职成效明显的代表介绍履职做法，交流代表联系群众，提出高质量的议案和建议的经验，使代表们相互学习，相互启发，共同提高。通过学习培训、代表的责任意识、履职能力不断得到提高。

⑤.建立代表联络机构、网络平台等形式，构建协商平台

a.建立代表联络机构。目前，全市有代表联络机构15个，其中：市人大常委会代表联络机构1个，县级人大常委会代表联络机构14个。代表联络机构履行职责的依据为有关法律法规和各自的工作职责。主要是负责选举、人事任免、代表联络、服务等工作。近几年来，按照《代表法》的规定和代表工作制度，组织和指导省、市、县、乡人大代表小组开展多种形式的活动，及时收集、反映代表活动的情况及代表的意见建议；加强与省、市、县人大代表的联系，组织做好省、市、县人大代表的视察、检查等活动的组织和服务工作；对市、县人大代表提出的建议、批评和意见进行转办、督办；接待市、县人大代表的来信来访，并按有关规定进行转办；及时对代表工作方面的资料、信息，进行综合分析，为市、县人大常委会行使职权和加强代表联系，进一步发挥代表作用提供情况和依据。

b.网络平台建设方面。为进一步做好市人大代表议案建议办理工作，按照全市信息化建设的统一规划，在电子政务网建设了代表议案建议办理管理系统，实现了代表议案、建议网络交办、督办、答复。并在市人大门户网站建设了人大代表议案建议查询系统，通过该查询系统，公众和代表能及时了解市人大代表提出的议案建议内容及承办部门的办理过程及结果。同时开通了官方微博，及时发布人大各类工作信息，在市十三届人大六次会议期间，开创了“五微”（即微博、微信、微站、微视、微访谈）宣传报道新模式，得到了代表及社会各界的一致好评。

c.密切代表同人民群众的联系。做好人大代表联系人民群众工作是党的十八大提出的明确要求。人大代表保持与人民群众的密切联系，是人大代表履行职责的法定义务，加强和发挥人大代表协商民主中的作用的基础和保障。一是完善制度建设，规范代表联系群众工作有序开展。研究制订了《昆明市人民代表大会代表联系群众工作办法》，对市人大代表联系群众的主要内容、主要形式、联系群众中对群众反映问题的处理、代表联系群众的保障等内容作了规范。二是强化平台搭建，促进代表联系群众工作有效开展。经过几年的巩固和完善，全市各县（市、区）和乡镇的“代表之家”，按照“五有”（有活动场所、有活动制度、有活动计划、有学习资料、有履职登记台账）要求，制定了相关制度，规范了活动要求，配备了学习资料相关设施。“代表之家”作用的充分发挥，为代表活动搭建了平台，整合了资源，激发了代表的履职热情，促进了代表履职能力的提高。另外，各县（市、区）不断创新代表联系群众载体。普遍开展了代表进社区（村委会）联系选民、联系群众服务工作，在社区搭建人大代表联系人民群众活动的接待点、设立代表工作站，代表直接听取群众的意见建议，及时反映群众的要求。三是畅通代表联系群众渠道。全市有110名市人大代表在代表所在的单位和住所，设立了市人大代表联系人民群众信箱，收集社情民意，及时反映群众的意见和要求。四是固定联系人民群众。人大代表按照就近就地原则，根据地域、工作性质和行业特点，有针对性地选择联系对象，固定联系群众，进一步扩大了代表联系群众的面。五是建立专业代表小组，发挥代表在协商中的专业作用，把具有某方面专业知识的代表，分为若干专业代表小组，分别分设到各委员会，再由各委员会按照职能划分，结合立法、监督等工作中的实际需要，组织专业代表参加具体工作，提出专业性建议，发挥代表在专业方面的协商作用。

昆明市的各级人大代表采取开展座谈，走访，接听电话，代表信箱，电子信箱、固定联系代表等收集意见外，部分代表还通过微博、微信等形式，利用代表进社区（村委会）、“代表之家”等平台，加强同原选举单位和群众的密切联系，了解和反映社情民意。2013年以来，昆明市的省、市、县（市、区）、乡（镇）人大代表联系选举单位和人民群众6万余人次，昆明市的省人大代表联系选举单位和人民群众400余人次，市人大代表联系选举单位和人民群众3000余人次。其中，市人大代表接待群众来访937人次，提出意见建议232件。人大代表密切同人民群众的联系，进一步强化了代表的责任意识，提升了代表在人民群众中的形象。

2、立法工作中的协商民主

协商民主是理性立法的一个重要特征，人大立法的目的是实现人民意志，最大限度地保护国家和人民的利益。昆明市人大及其常委会对于立法过程中的协商环节高度重视，充分发挥主导作用，运用大众传媒就立法项目和草规草案广泛征求公民的意见和建议，并通过问卷调查、召开座谈会、专题讨论会等方式，就法规中的某项规定广泛征求意见，尽力使各阶层的利益和要求都能得到体现和表达。同时，还通过规范立法工作程序，促进开门立法，开展立法回头看、设立立法专家咨询库等工作，积极探索立法协商机制。多年来，市人大常委会围绕全市的中心工作，围绕人民群众关心的热点、难点问题，深入开展立法调研，充分听取各个方面，特别是广大人民群众和人大代表的意见，做好各项立法工作。

①.制定立法规划、立法工作计划，开展立法项目协商

立法的选项是立法活动的第一步，是立法的起点。立法选项的准确度直接关系到立法的质量和效率，以及能否有效地合理配置法律资源。昆明市人大在立法选项时，通常是编制届内立法规划和制定年度立法计划，对地方性法规的“立、改、废”实行合法有效的调控，达到立法的预期目的。为完善我市地方性立法机制，避免立法盲目性，在收集市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人大各专门委员会和各工作机构意见，并广泛征求人大代表的基础上，统一立法选项认识，经过多次协调研究、认真分析，按照急需和可行的原则，拟定五年立法规划和各年度的立法计划。为了保证地方性法规的立法质量，坚持立法选项广泛征求各方面的意见，积极开展人大协商，促进了优化配置法律资源，有利于国家法制统一的地方立法格局。

②.健全法规起草协调机制，开展立法内容协商

在立法项目确定后，为保证立法质量，发挥人大立法中的主导作用，市人大相关委员会提前介入，通过多种形式的协商民主，包括调研座谈、论证、听证、政协协商、公开征求意见等方式，多方面听取基层人员、执法人员、执法相对方代表、专家学者、人大代表、群众代表等的意见，并结合实际修改和完善法规草案的内容。最后，在法规草案相对成熟的情况下，通过相应程序，报由市人大常委会进行审议。在市人大常委会的两次审议中，同样多方面开展协商，包括与常委会组成人员、人大代表、专家学者、相关职能部门的协商，在不断的协商中，进一步完善法规草案的内容。

③.拓宽公民有序参与立法途径，畅通诉求反映和表达渠道

市人大常委会坚持民主立法，进一步改进立法方式，完善立法机制，拓宽公民参与立法的渠道，一是完善立法专家库制度。对《昆明市人大常委会地方立法专家库管理办法》进行修改完善，把有丰富立法工作经验和部分具有基层法律实践经验的人员充实到地方立法专家库专家中，进一步完善立法专家库结构。二是建立昆明市地方立法评估与咨询服务基地。加强与法学高等院校的合作，注重借助“外脑”力量，发挥法学高校专家学者的专业力量优势，是探索立法创新机制的一项重要工作。2016年9月，正式建立了昆明市地方立法评估与咨询服务基地。基地将受昆明市人大常委会委托起草或参与起草地方性法规草案、组织立法论证、听证，进行立法后评估，承担地方性法规草案重要问题的专题研究、实践调查、立法技术规范研究、立法工作人员培训等法律专业服务。三是民主立法，增加代表和公民的参与度。市人大常委会高度重视民主立法，广开言路，把发挥专业优势与汇集民意有机结合起来。在开展的各项立法工作中，都邀请人大代表参加法规草案的集中修改，并组织论证会，专门听取人大代表的意见，为人大代表参政、议政搭建平台、创造条件。

3、监督工作中的协商民主

在履行监督职权的过程中，全市各级人大常委会无论是听取和审议“一府两院”专项工作报告、审查政府规划、计划和预决算执行，还是开展执法检查、代表视察、专题调研，都注重与“一府两院”及其有关部门、相关人员加强沟通协商，认真听取“一府两院”、人大代表、专家学者和基层群众的意见和建议，促进人大监督更加民主、科学、公开、有效。2016年8月30日，昆明市第十三届人大常委会第三十九次会议举行联组会议，就滇池水环境综合整治情况向市政府及有关部门进行专题询问。市人大常委会组成人员将询问和协商的焦点锁定在草海及周边水环境提升综合整治情况，以及入滇河道的综合整治问题上。市人民政府及其市滇管局、市水务局、市环保局、市农业局、西山区政府、五华区政府、官渡区政府等相关部门的多位负责人到场应询，回答询问，听取协商意见。专题询问采取联组会议的形式组织问答双方面对面协商，通过沟通情况、提出问题、探讨对策，进一步推动了热点、难点问题的有效解决。同时，借助专题询问这一平台，还使人大常委会与人大代表和人民群众、人大常委会与政府之间，形成互动，深化理解，达成共识，扩大影响，促使相关问题和矛盾化解，切实为老百姓解困，让群众得实惠，从而增强了人大监督的实效。

4、重大事项决定过程中的协商民主

昆明市人大常委会在审议决定重大事项前，举行听证会或邀请公民旁听，增强了人大工作的透明度，让公民了解重大事项的决定过程，并充分表达意见，保证了决策的民主化、科学化和公开化，使决策的事项更有群众基础更见实际效果。近年来，昆明市人大常委会将本行政区域内的政治、经济、环境和资源保护等带有全局性、长远性以及涉及人民群众切身利益或者人民群众普遍关心的重大事项列为讨论、决定的主要内容，先后对社会发展计划执行情况、财政预决算、滇池治理、法治宣传、区划调整、重大基础设施项目建设、建立友好城市等问题，作出了相应的决议决定。为了使这些重大决定顺应社情民意，促进地方经济社会发展，市人大常委会充分发扬民主，在人大代表和普通公民间进行多途径、多层次的协商，对有效贯彻执行相关决定，改善生态环境，促进经济社会协调发展发挥了积极作用。

（二）协商民主在人大工作实践中存在的主要问题

从实践来看，全市各级人大及其常委会在推进协商民主方面做了一些探索，取得了一些成效，为推进经济社会发展发挥了重要作用。但必须清醒地看到，协商民主作为一种制度创新，在人大工作中还存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：

1、思想认识“不足”

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是运用马克思主义对我国民主政治实践的理论升华和伟大创造。在建立健全选举民主和票决民主制度的同时，积极创新发展协商民主，推进协商民主广泛多层制度化发展，继承和弘扬了中华民族优秀政治文化传统，符合我国国情，符合中国特色社会主义政治制度内在要求。然而，在人大工作实践中，有的同志对协商民主的重要性认识不足，认为协商民主主要是政协的事情，对人大开展协商民主活动重视不够、研究不够、支持不够。在代表结构、候选人的确定上，还存在着协商不够充分、参与协商的范围较小等问题。在人大作出重大决策之前，相关职能部门与公众的沟通协调不够，相应的对话协商机制还有待于建立健全，协商民主还没有形成常态化、规范化。

2、程序权利“缺位”

与权力运行的一般程序不同，协商民主是一种公众行使民主参与权利的特别程序，在协商过程中，国家机关、有关组织和团体的权力要受公众民主参与权利的制约，但是在实践中，公众的程序主体地位尚未得到充分的尊重，程序权利“缺位”的现象比较普遍。有的同志认为，协商是人大及其常委会依法行使权力的一种运行方式，公众在协商程序中享有的民主参与权利是由人大及其常委会派生的“从属性权利”，应当服从和服务于人大及其常委会依法行使权力的需要和目的。因此，在协商程序的启动上，举行不举行协商会，对于哪些情形应当举行协商会，没有一个较清晰的概念，也未明确地实践。如在立法中，人大从未主导开展过立法听证会，目前均是由相关职能部门组织开展。在监督工作中，听证会、审议前的网议互动等协商民主形式也尚未开展起来，一些地方即使开展也不乏流于形式，鼓励公众围绕立法、监督等人大工作客观理性地发表看法的牵引力还不够。

3、协商功能“泛化”

协商的功能表现在，通过公众民主参与权利的设置，保证与决策事项相关的人民群众在参与协商过程中充分表达自己的利益主张和愿望，从而实现利益分配的公平目标。协商不是一般的征求意见方式，它是在不同利益关系人的共同参与和博弈过程中，使利益得到充分暴露和表达，利益关系人不仅享有陈述、辩论等表达性权利，而且还享有决策事项有关信息的询问等权利，从而为决策提供公平的利益关系裁决基础和依据。然而，在工作实践中，举行协商会议，很多时候并不是为了给不同利益群体提供利益表达和博弈的公平机会，而是纯粹为了“听取”、“收集意见和信息”，参加协商会议的许多发言人，只是在人大及其常委会的组织和邀请下发表自己的看法。又如在旁听中，公民参与热情不高，人员结构不合理，表达意见不充分。协商功能的“泛化”，不仅浪费了决策成本，而且使公众误解了协商制度的本义，不利于协商民主的推进。

4、制度建设“滞后”

制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。但是，在人大工作中运用协商民主的制度还不够健全，特别是在协商范围、内容、程序、反馈机制等方面，缺乏有效的制度规范和制约。人大工作中运用协商民主的制度欠缺，不利于更好地保障公民参政议政、民主监督、表达意见。

三、运用协商民主推进人大工作的思考

发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体。加强人大协商民主建设，必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一这一根本要求，充分发挥国家权力机关作用，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。根据人大工作的性质、规律和特点，笔者提出在人大工作中运用好协商民主的机制方面的思考：

（一）深化认识，推进人大协商民主建设

在改革发展的新时期，人民群众期待更多地通过人民代表大会这一主要民主渠道，管理国家事务，管理经济和文化事业，期待更多地发挥人大代表在党和国家密切联系人民群众方面的桥梁和纽带作用。党的十八大对社会主义协商民主的重要阐述和部署，标志着社会主义协商民主理论的正式确立。在党的领导下，各党派、各团体、各民族和社会各界人士围绕国家大政方针以及重要问题进行协商，体现了我们党和我国各族人民的政治智慧，体现了我们党治国方略的重要内容。因此，全市各级人大及其常委会必须切实把握人民代表大会制度的内在要求，加强学习、深化认识，把思想进一步统一到中央和省、市委关于发展社会主义协商民主的要求上来，使协商民主成为人民代表大会制度的题中之义。在立法、监督过程中，在依法对重大事项作出决议决定前，广泛协商，广纳群言，广集民智，不断增强人大工作的针对性、实效性，更好地发挥地方国家权力机关的作用，更好地围绕中心、服务大局，为实现科学发展和谐发展跨越发展作出应有贡献。

（二）完善协商机制，建立和健全相关制度

就一般意义而言，法律赋予一个机关某种权力主体的资格，就必须同时赋予这个机关相应的保障措施。这是国家根据公平、公正原则作出的理性社会安排。人大工作运行中要实施协商民主并使之富有实效，必须从建立与完善协商机制入手，通过构建有利于参与、交往和表达而促进公民自由讨论的条件，避免协商民主的随意性和无序性，从而取得预期的效果。

1、加强组织领导

坚持在同级党委领导下开展协商民主，协商中的重大问题应及时向党委请示汇报。每年要制定协商计划，每次协商，相关工作机构都要制定切实可行的工作方案。人大及其常委会各专（工）委和办事机构之间要加强配合，形成工作合力。同时要做好与“一府两院”的沟通，做好协同配合工作。要密切与新闻媒体的联系和互动，善于运用网络媒体特点优势，增强对人大协商民主宣传报道的同步性、互动性和引导性。

2、制定人大协商民主的工作制度

政治民主必须从制度实践中寻求支撑才能从理想转化为现实。所以，对于协商民主来说，只有在实践中建构一整套制度和运行机制，协商民主才能得以进行。各级人大及其常委会要在遵循宪法、地方组织法、立法法、监督法、代表法的前提下，制定有关人大协商民主的制度，使人大协商民主工作具有明确的、可操作性的制度依据和保障，进而促使人大协商民主真正走上制度化、规范化、常态化的轨道。

3、完善代表工作机制

健全人大、“一府两院”联系人大代表制度，强化代表对人大工作的参与，积极引导代表通过定期接待选民、走访选民，以及网络等渠道，听取人民群众对人大工作的意见和建议。要认真总结推广民情恳谈、代表约见协商等行之有效的协商形式，不断加强基层“人大代表之家”和社区代表工作站建设，为人大代表与人民群众的联系提供对话平台与协商场所。

（三）规范协商程序，明确人大协商民主的操作办法

协商民主理论认为，要保证人民主权和公民自治，就应该让公民在信息充分、机会平等与程序正义的条件下，对立法和决策进行公开讨论，以辩论、说理、批判、协商的方式，通过个体目标策略转换和个人价值偏好转移，形成公共理性，从而赋予立法和公共决策以合理性。从人大工作协商的程序看，从方案的制订到组织实施、答复反馈、事后评估等各个环节，都应有明确的操作办法。建议在调查研究的基础上，制定人大及其常委会开展协商民主工作的相关办法，并注重明确以下问题：

1、抓好决定前的协商

人大工作中的民主协商，不是指会议期间的酝酿协商，而是体现在会前的民主协商，并且把协商与视察、调研有机结合起来，听证、论证、座谈等形式的协商都安排在会前举行，使社会不同利益群体的要求能在会前充分表达，有争议的难点热点问题，在决定事项通过和审议意见形成前，能达成共识。

2、明确协商的步骤

包括决定举行协商会、拟订协商会工作方案、发布举行协商会的公告、接受公众和组织报名、决定并通知参加协商会的人员、举行协商会、制定协商会报告等，都要有一套明确操作办法和步骤，减少随意性。

3、注重协商意见的分析研究

在协商过程中，要注重通过对不同意见、不同观点的分析，形成有数据分析、有比较鉴别、有科学论证、说服力强的比选方案，以提高常委会决策的质量和效率。

4、完善协商回应机制

建立、健全一套公众参与协商的反馈机制，定期将公众在协商对话中的意见建议进行汇总整理、统计分析，无论意见采纳与否，都应通过法定程序和方式，将意见采纳情况及理由反馈给建议人，这样才能形成良性互动，激发公众参与协商的积极性。

（四）创新协商形式，拓宽广泛多层的途径和渠道

人大推进协商民主，需要拓宽公民有序参与的途径，让公民能够通过人大建立的平台参政议政，尽力使各阶层的利益和要求在立法和决策中得到体现和协商。总结各地做法，人大工作中可以采用的民主协商形式，大致包括：1、听证会。2、网议互动。3、专家论证会。4、民主恳谈会。5公民旁听。6、公民座谈会。7、问卷调查。8、民意测验等。具体而言，除了共性的有效协商形式外，要根据不同的协商内容，有效选择适宜的协商形式。协商方式多样化的价值在于，参与方式越丰富，公众在参与时选择性就越强，从而有效地提高公众参与的积极性，降低公众参与的难度。

人大协商民主的真正意义是实现人民当家作主，协商对象应突出广泛性和多层次性，充分调动公众参与的热情，扩大参与协商的范围，让广大人民群众的不同呼声得到充分表达。

1、同人大代表的协商

人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志行使职权。人大及其常委会在依法履职的实践中，必须充分尊重人大代表的主体地位，充分发挥人大代表在人大工作中的重要作用，充分听取人大代表的意见和建议。

2、同社会群众团体的协商

新的时代条件下，社会群众团体组织在激发社会活力、促进社会公平、反映公众诉求等方面发挥着越来越不可或缺的作用。决定重大事项和立法调研、法规草案征求意见时，应重视同企业、工会、共青团、妇联、各种协会等社会群众团体组织的沟通和协商。对决议决定和法规实施后的绩效评估、“一府两院”对审议意见的处理情况等，可以委托社会中介组织通过问卷调查、抽样分析、民意测验等方式进行，确保各种利益集团平等地表达利益诉求。

3、同社会学术机构、专家学者的协商

发挥社会学术机构、专家学者的专业优势，对立法、讨论决定重大事项中的一些具体问题进行广泛协商、科学论证。

4、同人民政协和民主党派的协商

根据需要，就法规草案和有关重大事项积极采取多种方式，开展同人民政协和民主党派的协商。

5、同公民的协商

注意邀请公民旁听人代会和人大常委会，受邀人员结构要合理，并利用网络和新闻媒体，让广大人民群众的不同呼声得到充分表达。从近几年情况看，公民通过网络参与人大工作的积极性不断提高，网络平台的作用有待进一步发挥。

（五）丰富协商内容，体现人大协商民主的内涵特征

人大工作的特点和规律，本质上是人民代表大会制度和人大履职内容的反映。正确认识和运用好人大工作的特点和规律，是开展人大协商民主的重要前提。人大协商民主内容的选择要紧扣人大选举和票决前的协商民主运行机制，主要把人大代表选举、立法工作、监督工作、审议决定重大事项、人大代表建议办理工作等方面涉及公共利益、事关群众切身利益的重大事项纳入协商的范围。

1、代表选举中应当重点协商的内容

要在规定政党、团体、选民（代表）联合提名候选人的名额比例、增强提名过程的透明度、完善候选人的宣传介绍方式的前提下，在代表结构、代表候选人的确定上广泛开展协商，有效避免官员代表过多，政党、团体的提名候选人过多的现象，真正体现代表的广泛性。

2、立法工作中应当重点协商的内容

要把年度立法计划、五年立法规划、重要法规草案作为协商的内容，对于法规草案内容中分歧较大、争议比较集中的重要条款和涉及公民、法人和其他组织切身利益，尤其是设定普遍性义务的法规草案，通过协商充分听取和吸纳各种利益诉求，寻求调整平衡各种利益关系的解决方案，制定出充分反映和符合广大人民群众根本利益的法规，确保立法工作的科学性。

3、监督工作中应当重点协商的内容

在听取和审议专项工作报告、开展执法检查、计划预算监督等工作时，对“一府两院”执法情况、处理审议意见和落实人大决议决定情况等，应听取社会公众的评价。特别是统一部署、上下配合的监督项目，尤其要重视运用协商民主的办法。专题询问中的有关问题，根据需要也应列为协商内容。

4、重大事项讨论决定中应当重点协商的内容

对于本行政区域内政治、经济、文化和社会发展中带有根本性、全局性、长远性以及涉及人民群众切身利益、社会高度关注的热点难点问题要纳入协商范围，在广泛听取各方意见和科学论证的基础上，依法审议并作出决议、决定。

5、代表工作中应当重点协商的内容

要规范代表建议办理过程中代表与承办单位的面商制度，把办理代表议案与立法、监督工作有效结合起来，把办理代表建议与推动有关方面改进工作结合起来，充分尊重和考虑代表意见建议，切实提高办理质量。

总之，随着经济社会的快速发展，人民群众政治参与的积极性在不断提高，更需要大力发展社会主义协商民主，充分提高和调动公众参与协商的意识和热情，更好地凝聚各方面的智慧和力量，共同推进地方经济社会健康持续发展。人大协商民主建设要坚持在同级党委领导下，按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会的部署，充分尊重和维护人民当家作主的民主权利，结合人大工作的规律和特点，不断总结自身现有经验，善于借鉴有益做法，借鉴人类政治文明的有益成果，不断理顺协商关系、规范协商程序、完善协商机制，推进协商民主在人大制度中的广泛运用。