昆明市深化行政审批制度改革思路及对策研究

昆明市社会科学院行政管理研究所副所长 助理研究员 李敏

一、 行政审批制度改革概述      

行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批制度，包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。行政审批制度改革既要减少不必要的审批项目，还应调整行政审批的权限、减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。对于一个有效的政府来说，必要的行政审批制度改革必须与时俱进，使其成为推进社会发展的公共管理手段。结合中央、省市相关文件精神，本研究认为地方政府深化行政审批制度改革可以概括为四个方面的内容：

（一）进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变

突出投资、社会事业、非行政许可审批三个重点领域，适时组织开展行政审批事项集中清理工作，各部门要按照合法、合理、效能、责任、监督的原则和该取消的一律取消、该调整的必须调整的要求，坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批，凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。

（二）依法设定和实施审批事项，推进法治政府建设

地方行政机关履行审批职能，必须严格依法办事。没有法律法规依据，任何行政机关不得设定或变相设定行政审批事项，尤其不得以“红头文件”等形式，增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。要进一步优化政府部门职能配置，一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的，要明确牵头部门，建立协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。

（三）要创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设

确需保留的审批事项，要按照公开透明、便民高效的要求，依法进一步简化和规范审批程序，创新服务方式，优化流程，提高效能。第一，加强政务中心建设。原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。不管谁来办事、办什么事，都在一个窗口受理、咨询和办复。第二，加强电子政务建设。大力推行和规范网上审批，进一步推进行政审批公开。第三，推行服务质量公开承诺制和亲切服务。各地各部门要根据每一项行政审批的特点提出详细的服务规范和标准，征求公众意见，获得认可后向社会作出公开承诺。要把规范服务、便利服务、亲切服务作为公开承诺的重要内容，确定可操作和便于评估的标准。

（四）强化对权力运行的监督制约，推进反腐倡廉建设。要加快建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制。建立健全行政审批责任制度，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。完善行政审批事项动态管理制度，强化行政审批的全过程监控。进一步推进行政审批规范化建设，凡自然资源开发利用、工程建设、土地使用权出让、产权转让等涉及市场准入和竞争性事项，要依法公开招标或拍卖；凡涉及公共利益的事项，要向社会公告，并按法定程序公开举行听证。建立健全相关制度，保障行政审批设定和实施利益相关方的知情权、陈述权、申辩权、监督权。对违法设定和实施行政审批事项侵害当事人合法权益的，要依法追究责任，并给予当事人合理赔偿。加强行政审批绩效管理，严格落实问责制度。对不按法定程序办事、滥用权力、以权谋私、损害人民群众和当事人合法权益的行为，严肃查处。

二、 昆明市深化行政审批制度改革的背景与意义

（一）改革背景分析

自2001年国务院下发《关于行政审批制度改革工作的实施意见》以来，我国行政审批制度的改革一直至上而下在推行， 2013年，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步强调指出要简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。国务院更是把深化行政审批制度改革作为全面深化改革的“先手棋”，各部门取消和下放了一批行政审批事项，公布了国务院各部门现有行政审批事项清单，严格规范和新增行政审批事项，加强了事中事后监管。2014年，李克强总理批示指出要继续奋力攻坚，聚焦投资创业创新等经济社会发展领域，再取消和下放200项以上含金量高、能够激发市场活力的行政审批事项，更多释放改革红利。2014年4月国务院发布了《国务院关于清理国务门非行政许可审批事项的通知》，要求清理工作按照统一要求，分类处理，分步实施，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。通知还要求地方各级人民政府要结合各地实际，组织开展本级政府部门非行政许可审批事项的清理工作。  

为贯彻中央提出的关于全面深化行政审批改革的要求，云南省政府相继出台了《云南省人民政府关于深入推进行政审批制度改革的意见》、《云南省人民政府转发国务院关于严格控制行政许可文件的通知》，对深化行政审批制度改革工作做了全面部署，并把此项工作列为“2014年全省重点督查的20项重要工作”的第一项；研究制定了“一个办法，三个标准”（即《云南省行政许可项目目录管理办法》，《行政审批事项编码规则》、《行政审批事项业务手册编写规范》、《行政审批事项办事指南编写规范》），加强行政审批制度化、规范化和标准化建设。9月30日云南省人民政府门户网站和云南机构编制网公布了《云南省省级行政审批项目目录》及各部门咨询和监督方式。2014年12月，省人民政府常务会议审议并通过了《云南省人民政府关于进一步精简行政审批项目的决定》，本次共取消省级行政审批项目96项和20项子项，涉及项目投资、金融服务、资质资格认定、就业等多个行业和领域。

按照中央、省的统一部署，昆明市的行政审批制度改革也起始于2001年，随着市场经济的不断发展和政府职能的不断转变，昆明市的行政审批制度改革也从未中断过，2013、2014年随着中央、省进一步深化行政审批制度的推进与实施，昆明市也切实加大了行政审批制度改革的力度与水平，成效显著。                                                                                      

（二）昆明市深化行政审批制度改革的意义

1. 是完善社会主义市场经济体制的客观要求。社会主义市场经济的根本特点是企业自主、市场自行调节、社会自我管理，依法从事各种社会活动。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起基础作用，过多的和不适宜的行政审批对于充分发挥市场配置资源的基础性作用是一大障碍，会扭曲市场运作规律，这就决定了行政审批的范围必须缩小，只能对市场机制的调节起补充作用，决不能用行政审批取代市场机制的调节功能。

2. 是提高行政效能，打造服务型政府的有效途径。行政审批实质上是政府权力的具体运行，行政审批的无所不包和滥用，实际上是政府权力高度集中和不断扩张与膨胀的结果。深化行政审批制度改革，大幅度筛选和减少行政审批事项，改进行政审批方式，规范审批程序和时限，将进一步推进政府职能转变，加速实现政企分开、政事分开，将进一步提高审批效率，更好地为基层、企业和群众服务，是切实打造高效便民的服务型政府必由之路。

3. 是防治腐败，打造法治政府的有效途径与内在需求。在我国实行改革开放和推进社会主义市场经济的过程中，惩治腐败是倍受人们关注的社会热点。行政审批制度被少数人钻了空子，借审批搞腐败，加大了行政成本和投资成本。深化行政审批制度改革，把构建惩治和预防腐败体系的要求落到实处，切实加强教育，完善制度，强化监督可推进清廉为政，促进廉洁政府建设；把合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求贯穿于行政审批制度改革中，可不断提高行政机关及其工作人员依法行政的水平，有利于打造法治政府。

总之，昆明市深化行政审批制度改革是顺应市场经济规律，深化整个行政体制改革，转变政府职能的关键和核心内容，是从源头上预防和治理腐败、提高行政效能，落实国家审批政策的必然要求。

三、 昆明市行政审批制度改革的历程与现状分析

（一）简要历程分析

第一阶段（2001年3月～2007年12月）：以清理市级各部门的审批项目为重点，在四轮清理的基础上对项目进行精简。2007年3月昆明市政府对外公布了保留46个市级行政部门行政审批项目500项的决定。其中：行政许可项目311项，非行政许可审批项目189项。之后，由于国家法律法规变化及部门职能调整等原因，截至2007年底，我市市级部门保留的行政审批项目调整为506项。

第二阶段（2008年1月～2009年6月）：以精简行政审批项目和压缩行政审批时限为重点，共组织开展了四次相对集中的行政审批项目清理和时限压缩工作，最终保留25个市级政府部门的86项行政审批项目，审批时限在规定办理时限内压缩至三分之一以下。

第三阶段（2010年1月～2014年6月）：2010年，结合全市机构改革工作，及时对38个市级部门106项行政许可项目和33项非行政许可项目进行了梳理，取消和部分取消各2项，部门项目调整8项，合并1项。2011年2月，市政府发布决定保留24个市级行政部门的86项审批项目。2012年以来，昆明市再次大力推进以简政放权为核心的行政审批制度改革，连续出台《关于进一步深化行政审批制度改革的实施意见》、《关于实施行政审批流程再造、切实解决项目落地难的通知》、《关于建立重大项目审批绿色通道的通知》等政策及配套文件，截至2014年6月，2001年起，经过反复清理精简，昆明市的行政审批项目从原来的1016项调整为75项，累计精简941项，审批时限压缩2／3以上，持续保持全国省会城市中行政审批项目最少、办理时限最短的城市之一。

（二）改革的现状及成效分析

1. 推行行政权力清单制度，开展集中清理

（1）按照昆明市开展清理行政权力、公开行政权力清单工作的统一部署，全市于2014年5月启动清理行政权力清单工作，全面梳理行政审批、行政处罚、行政强制等10项行政权力。5月6日，各县区、开发（度假）区和市级行政执法部门进行了统一的工作动员和培训。5月9日，市法制办出台了《昆明市人民政府法制办公室关于印发〈昆明市2014年推进行政权力清单工作督促检查计划〉的通知》，进一步明确了各地区各部门推进行政权力清单工作的时序和督促检查的方式。截至9月30号，43家市级部门和5个开发区上报了权力清单目录和运行流程图。

（2）简政放权，激发县区发展活力。自2002年到2012年以来，持续将行政审批和管理服务下放县（市）区，2012年，为进一步加快我市三个国家级开发（度假）区和阳宗海、倘甸片区经济社会发展需要，对市政府公布保留的行政审批（包括管理服务）项目以及相应事物行政管理权限下放各管委会行使。2014年以来，取消市级内部审批事项2项，下放市级行政审批事项5项，截至2014年6月，全市市政、环保、园林绿化、城市执法等工作共计下放800余项，充分调动和发挥县区争先发展的积极性和主动性，激发县域发展活力。

（3）逐步推进行政审批和技术审查分离试点工作。培育和扶持市场中介组织，将技术审查逐步推向市场，目前已选取市消防支队作为技审分离试点单位，现在正加强对试点单位的督促、指导，及时发现问题、解决问题，争取试点改革取得良好成效。

2. 完善制度，依法设定和实施审批，打造法治政府

（1）推行联合审批制度，2008年4月，我市组织开展建立行政审批事项联合审批制度的有关工作，形成市场主体准入、投资项目核准或备案、建设项目工程规划和项目开工四类行政审批事项联合审批制度；（2）建立重点项目审批快速通道制度，根据重点项目投资者的申请，通过服务中心大厅各审批办的联合审批、提高行政审批效率，在承诺期限内优先、无偿办理行政审批事项；（3）2013年，市政府印发《昆明市人民政府关于推进建设工程领域行政审批流程再造工作的通知》，进一步优化项目确立、用地规划审批、设计审查、施工许可及竣工验收的流程，对我市建设工程领域行政审批时限压缩60%以上，改“串联”审批为“并联”审批。另外，昆明市还创新了相关配套制度，制定投资项目审批代办、行政审批告知承诺、行政审批事项审核确认管理等相关配套制度。

3. 创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设

（1）健全政务服务体系。昆明市政务服务体系以市县两级政务服务管理局为核心，已基本形成“一局、两中心、三平台”管理和运行格局。全市乡镇（街道）设立为民服务中心，村（社区）建立为民服务中心（站），实现了市县乡村四级政务（为民）服务网络全覆盖，四级联动的政务服务体系。

（2）完善政务服务平台。积极推行行政审批“两集中、两到位”（部门的行政审批职能向一个科室集中，部门的行政审批服务科室向审批服务中心集中；部门的行政审批事项集中进入审批服务中心落实到位，部门对窗口工作人员授权到位）和“四进中心”（人进中心、公章进中心、值班领导进中心、所有手续进中心）工作，从服务项目、管理制度、办事流程等方面制定工作规范，固化行政审批流程，明确行政事项办理时限，开通行政审批全程代办服务通道，对审批服务事项实施“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务”的运行模式。目前，整个政务服务中心已具备了行政审批、政务服务、政务公开、政务查询、行政投诉五大功能。

（3）积极推进难度大的重大产业项目开通绿色通道审批，探索网上审批服务工作。2011年出台了《昆明市推行网上审批服务工作实施意见》，明确网上审批服务工作的任务、责任部门和工作完成时限。

4. 强化对权力运行的监督制约，推进反腐倡廉建设

（1）围绕改进作风、提升效能建设，昆明市创新制度，加强监管，出台《昆明市领导干部问责办法》、《首问首办责任制》等10余项制度办法，构建了全市作风效能建设和监督问责制度体系，进一步提高政府的行政能力和管理水平。

（2）着力构建行政审批电子监察体系，转变审批工作作风，实现对市级保留行政审批事项的受理、承办、审核、批准、办结等各个环节的跟踪监察；建成了昆明市重大项目电子监察系统，实现了对重点项目审批服务和建设推进情况跟踪监督；将全市审批类事项的办理过程纳入电子监察系统，施政情况实施全方位、全天候动态监控。

三、 昆明市深化行政审批制度改革过程中的问题及成因分析

（一）存在问题

1. 个别部门在简政放权的过程中，只放边角料，不放实质权，取消、下放的审批事项中“含金量”的项目还不够多，特别是束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业的事项取消下放还不够；另一方面，部分权限下放后，又存在专业性较强，基层部门审批人员对新增业务不够熟练，业务能力不能完全适应审批业务要求的情况，此外，一些基层由于审批业务大量增加，很难安排足够的人力开展审批业务和实施审批之后的监管。

2. 目前行政审批中涉及前置审批的项目多、部门多、时间长，有的流程交叉重复，有的甚至互为前置，使得办理行政审批时，看似简单，其实较为复杂繁琐；行政审批和技术审查没有实现完全分离，有的行政审批部门将本该由市场或中介组织承担的专业性、技术性工作当作了行政审批的前置事项；一些部门保留的审批事项在实际操作过程中不够规范，审批标准、条件、流程、时限不够明确具体，审批随意性大，手续多、效率低，与审批相伴的中介评估服务问题较多，有些评估环节多、耗时长；少数部门在改革中采取“行政审批做减法、非行政审批做加法”的做法，将一些原来面向公民、法人或其他组织的行政审批事项转为非行政许可审批事项，客观上造成了审批事项“明减暗不减”的状况。

3. 个别部门对政务服务中心窗口工作重视不够，“两集中、两到位”和“四进中心”工作没有完全落到实处，设在政务服务中心的窗口仍停留在收发件阶段，难以实现受理、审查、办结的功能。个别部门窗口工作人员的派驻随意性较大，既有正式职工，也有临时聘用人员，人员素质参差不齐，没有进行过统一规范的岗位培训。

4. 少数部门和工作人员服务意识淡薄，行政效率较低，虽然“门难进、脸难看”的状况已有改善，但仍存在着“门好进、脸好看、事照样难办”的状况，中央改进作风要求出台后，个别部门和办事人员甚至出现“懒政”现象，被形容为“不吃不喝也不办事”。

（二）原因分析

1. 公共服务意识尚未深入人心

传统管制型政府仍以管理为重心而轻服务，要实现由“管制”到“服务”的理念及运行机制转变，还得历经相当的过程。政府机关和工作人员服务意识淡薄，思想观念成就，工作动机多样，部门利益干扰，极大地受自我利益的驱使，与公共服务职责存在较大的差距。个别行政审批组织机构观念保守，缺乏制度变革和人才引进培养的意识，管制而非服务的思想也就根深蒂固。

2. 行政审批的相关法律法规不健全

缺乏上级行政管理部门的行为政策的领导，还未形成有机统一的管理机制，中介机构的参与也带来相应的社会问题，没有法律法规政策的约束，项目的联审联办就会陷入一定的困境之中。在审批项目清理中，涉及到大量的法律规章和政策规定，有的审批事项已经明显不适应形势发展的需要，但之前因上级管理部门没有取消的政策，考虑到对口部门的衔接问题，只能继续保留，有的审批程序复杂、手续繁琐，审批单位也希望取消，又缺乏同级政府部门的协调政策管理，致使在审批程序时，出现重复、前置、耗时等一系列的问题，很多改革都需要一系列的联动协调机制才能开展。政府部门的管理体制与行政审批制度有着直接的联系，只要政府部门机构改革没有到位、部门之间的关系没有理顺，多头审批、重复审批、交叉审批的问题尚不能得到根本解决。

3. 公众参与低

对于与人民群众利益密切相关的行政审批事项，缺乏社会公示、听证等，公民在参与政策过程和政治决策等方面受到很大的约束。对于技术性、专业性较强的行政审批事项，缺乏必要的专家论证、技术咨询、决策评估，或流于形式。当前，我市行政审批从受理到做出审批决定，部分可由“窗口”实施，但个别项目仍然以“体外循环”的模式由原部门完成，行政监察部门不仅不能进行全面的监督，而且这些过程也不能代表办事群众的意愿，监督制度存在一定的缺陷和不足。

四、 昆明市深化行政审批制度改革的发展展望

笔者认为，昆明市深化行政审批制度改革的最终目标，应是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。因此，行政审批制度改革的效果如何，不是以减少了多少审批项目为标准，而是通过改革是否实现了制度创新以及在转变作风、提升效能、反腐倡廉方面的实际成效如何。昆明市下一步应顺应国家、省行政审批改革的大势所趋，克服行政审批自身所固有的局限，结合实际产生的问题对症下药，深化改革思路，创新改革模式。

（一）转变观念，强化服务意识

行政审批部门应借行政审批改革契机，在取消和下放手中权限、缩减审批流程、降低过程成本、服务企业和群众的过程中，树立正确的权力观、利益观、转变行政观念，强化服务意识，改进工作作风，提高行政效能。

（二）进一步清理和简政放权

应按照今年4月国务院下发的《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》要求，加快取消非行政许审批事项的步伐；应对之前行政审批制度改革中予以保留的审批事项逐一审查，放虚也要放实，放小也要放大，减量更要增效，对可通过市场机制、行业自律能够解决的，以及通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的审批事项应坚决取消或调整，进一步把政府不该管、也管不好的事项外移和下放，经济领域更多地让市场起决定性作用，社会领域更多地让民间力量发挥更大作用；呼吁相关部门精简前置审批事项，逐步实现事后监管和间接管理代替前置审批；推动流程再造，设立流程时限倒推制度，实现前置审批和注册登记审批一体化，在建设工程领域开展流程再造工作基础上，扩大行政审批流程再造范围和深度，争取将并联审批、容缺预审、代办服务、跟踪服务、联席会议等制度推广到其他领域；大力推进行政审批和技术审查分离试点工作，把有的技术审查、资格审查、方案审查、图纸设计审查、价格监督、质量控制等从行政审批项目的前置中分离出来，积极发挥市场主体和市场中介机构的作用。

（三）加大网上审批建设力度，提高网上审批项目比例

大力拓展电子政务服务领域，建设集政务公开、政务服务、行政审批、政务查询、投诉建议、效能监察等功能为一体的网上服务大厅，实现行政审批网上咨询、申报、预审、办理、查询、反馈和监督管理，构建横向到部门，纵向连省、市、县的三级网上审批服务平台。

（四）加大培训力度，提升基层承接能力

应及时组织法规政策指导和业务培训，使基层审批人员全面掌握相关审批政策和业务，提高基层承接审批权的能力，以保证下放审批权真正落地；适度增加基层审批人员力量，强化配套设施设备，探索建立审批人员持证上岗等准入制度；通过下放权限，许多行政审批事项下放到县（区），昆明市还要加强对县（区）行政审批、便民服务中心和转变作风的督促检查。

（五）加强政务服务中心建设力度

行政审批部门要派驻责任心强、业务素质好的工作人员到窗口开展工作，并对窗口充分授权，使接件、审查、签批、制证、盖章与发证均能在中心完成；还应强化政务服务中心的组织协调功能、监督考核功能，使得各窗口单位能在政务服务中心的协调和管理下规范运转，切实解决审批事项部门化、碎片化问题，避免因审批事项内部衔接不好，造成服务不周的情况。

（六）加强对审批行为的监督力度，建立行政审批责任追究制

创新监督方式，健全完善外部监督与内部制约相结合的长效机制，充分发挥行政监察、人大代表、政协委员、新闻媒体及社会监督的作用，及时查处举报、投诉案件；落实审批责任追究制度，各级各部门对行政审批行为涉及到的每一个岗位、每一个工作环节都要制定严格的监管措施，建立行政审批责任制和相应的监督办法，增强审批人员的责任感和事业心，对违反审批责任追究制度的有关人员要进行严肃处理，对办事拖拉、不负责任、扯皮推诿的有关人员要追究责任；进一步完善行政审批电子监察系统，对一项审批从项目受理、审批、发证全过程实行动态监督，确保审批过程透明，审批结果公正、公开；加强对中介组织的监督力度，引入市场竞争，由企业在市场中自主选择中介组织，对市场中介机构进行规范，逐步打破垄断性中介服务。