昆明市加强基层民主法治建设对策研究

昆明市社会科学院社会研究所所长 研究员 高军

在我国，基层是社会的细胞，是各种利益矛盾的集聚地，基层民主法治建设水平的高低直接影响社会主义民主法治的进程。随着改革的不断深化和社会的不断进步，各种矛盾和问题日益凸显，社会利益关系愈加复杂，广大人民群众对各种权益的需求和期望越来越高，迫切需要进一步完善基层民主法治建设。基层民主是我国较有特色的一项制度，实行直接性管理是基层这个概念最突出的特点，其特点是在社会组织中最低的一个层级，与群众的联系最为直接。基层民主政治的实质就是广大人民群众在基层经济、政治、社会和文化事务领域，直接行使当家作主民主权利的制度建设和实践活动。

一、 基层民主法治的含义

我国的基层民主主要是指基层群众性自治制度，是指基层群众性自治组织形式及其运作方式，它是基层群众性自治组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的方式、方法、程序的总和，是人民参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。在我国《宪法》中就有规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”基层群众性自治是非政权型的，即非国家性质的自治，而是一种社会自治。在我国社会主义民主建设过程中，从民主主体的范围看，发扬基层民主，保证基层组织和成员直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践；从民主建设的目的和途径看，发扬社会主义民主，则是为了让人民群众当家作主，调动人民群众的积极性。而要实现这个目的，除了让人民群众有权选举代表，监督国家权力机关，参与对国家事务的管理外，更重要的一个途径就是加强基层民主制度建设，让人民群众对基层的公共事务进行管理，并逐步使这种管理规范化、制度化。因此，基层民主制度对当代我国社会主义民主的发展，具有十分重要的意义。

我国的基层民主法治是指基层民主政治是依法治理，它包括以城市社区和农村村民委员会在选举、制定规则方面都要依法行事。它具体包含要在基层民主方面的立法、司法、执法、守法、法律监督等环节，它所代表的基本精神就是法律是准则，法律权威至上、在法律面前人人平等。从我国的基层民主政治制度的法治见层面来讲，法治包含了至少七个方面的内容。一是有普遍性。就是为了使人们的行为服从普遍的准则，规则是普遍的；二是要适应性。就是规则要以适应当地实际为原则；三是有知晓性。法治一经公示就要让所有居民和村民知晓，做到人人旨知。四是有明晰性。只有人们能够识别法律的规定，法律才有可能发挥出指引人类行为的作用。五是有条理性。法律在制定过程中讲究的是要有条理，不得杂乱无章和自相矛盾。六是有连续性。法律在时间上要保持相对连续性；七是有统一性。就是官方行动与公布的规则之间要用一致性。就基层民主政治制度要既要坚持尊重宪法，坚持在党的领导下与发扬人民民主和严格依法办事统一起来。与中国法治政治的关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、从制度上和法律上保证党的领导核心作用；才能使党经过法定程序将自己的政治主张变成国家意志，实现代表人民群众的利益；才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务，而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。现代意义的法治，是民主的产物，法治的本质在于它是崇尚体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。法治是民主发展的制度成果，又是民主发展的根本保障。现在中国基层民主推进中出现的种种问题，归根结底需要法治建设来解决；建立新的基层民主政治秩序，需要以法治建设为根本途径。

二、 基层民主法治制度建设的情况

昆明为了加强基层民主政治制度与法治建设进行了有益的探索，并有具体的实际操作，

（一）依法保障居民和村民自治，增强居民和村民的自治能力

1. 落实民主选举制度，健全社区和村级组织建设。街道社区和村委会严格按照和《中华人民共和国选举法》和“村民委员会组织法”进行选举。在对村委会主任和党支部书记的选举中，还按照党组织条例由上一级党组织进行监督，看是否有违反选举的现象发生。其根本就是要按照宪法赋予的权利和义务，有监督、有组织的进行换届选举，目的是让整个程序严格依法规范进行，让村民充分享受民主权利。在选举过程中，都严格执行票决制，这大大提高了村（居）民参加选举的积极性，很大程度上得到了群众的拥护。

2. 落实民主决策和管理制度，切实保障村民自治权利。通过建立社区“两委一会”和村级党员、村民代表接待室制度，确保群众知情权、参与权。尤其在农村，同时建立了村级重大事务科学决策制度，确保农民群众决策权。落实民主管理制度，保障村务管理有章可循。在具体做法上一是指导各社区居委会和村委会制订村民自治章程，明确村民权利和义务村级各类组织之间关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗等方面要求，在村民代表大会通过后实施，并且印制成册，分发到户。二是建立优秀村民代表评选制度，构建全面提升村民代表素质的有效机制。三是建立村干部向村民代表大会述职述廉制度，构建村干部双重考评机制。

3. 落实民主监督制度，确保社区居民和村务监督的全面普及。一是在城市社区中推行干部保廉机制；在农村村组建立村干部廉政信用档案，把述廉结果、审计结果、村民举报调查结论和重大事项报告情况归入廉政信用档案。二是推行社区和村级财务审计制度。在农村乡镇还实行村的账务实行适时监管和严格审计，按月或按季进行公示，让居民和村民及时知晓账务情况。

（二）建立接访制度，及时解决基层矛盾

1. 建立党员、村民代表接待室制度，构筑干群沟通平台。在街道党工委、办事处的指导下，成立了党员、村民代表接待室，确定每星期的某两天，在村会议室由指定的党员、村民代表接待群众，接受群众的询问，向群众解释工作的进度，宣传国家的法律法规政策，同时对群众提出的利益诉求进行记录、汇总，由接待的党员和村民代表提出初步解决意见，经村两委修正后，提交村民代表大会讨论决定。由于负责接待的村民代表是整个决策的参与者、制订者，比其他人更了解各项政策，由村民代表用自己的语言和方式向群众做出解答，有利于化解不满情绪，消除矛盾，为维护该村的稳定与平安发挥了积极有效的作用。

2. 建立议事制度，为架设村民与代表的双向沟通桥梁。由村民委员会与各村小组长建立了联系制度，按时召开议事联络会议，对所在生产队的村民代表，村民代表在生产队内确定若干户村民作为其联系户，定期走访，听取意见，宣传法规政策，收集社情民意。同时，定时召开村党支部会议，听取村民代表联户工作的情况汇报，不仅畅通了村民与代表之间联系的渠道，又间接促进了村民自身素质的提高，充分保证了他们的民主权利，提高了他们的法制意识。

（三）把民主与法制落在实处

1. 按时限进行换届选举。在农村，实施三年选举一届的村委会主任，只要是年满18周岁且拥有该区域户口的居民，均可以参加选举，一些地方还通过村规民约制定附加条件，对该区域居住时间超过6个月的外来人员，也可以参加选举，这充分实现了村（居）民的民主权利。

2. 一些偏远乡村，由于法律意识相对比较薄弱，乡镇与村委会还根据实际情况，开展有针对性的法制教育，通过请法律专家讲解法律知识，加强村民对换届选举的认识度。一些农村地区为了避免暗中拉票现象的出现，专门对后备人选事先进行法律方面的知识讲解，规范和约束他们的行为，避免家族化和贿选情况的发生。

3．由于昆明市有三个民族自治县，一些民族自治县在基层民主法治教育方面还加强了民族区域自治条例的宣传普及，让村民知道民族条例对自身权利保护的重要性。除此之外，还加强了包括社区卫生条例知识普及、生态环境保护条例的宣传，使昆明的民族政策较好地执行。

（四）积极探索城市社区民主自治

我市的主城五区都已经实行了街道办事处建制，城市社区在探索社区居民自治方面建立起了较为完善的制度。城市社区通过积极打造居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的“四自”型社区，逐渐形成了“有事大家管”的良好社会风尚。

1. 制度建设健全规范。制定居务公开制度和民主评议社区干部制度，使社区居民充分发挥民主监督职能，以保证民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和社会公开等制度的执行。社区居委会定期就街道、社区为居民办的实事，听取居民的意见和建议。

2. 开设社区沟通平台。有的街道社区开通了沟通平台，把居民热点、难点、敏感的事情通过该平台寻找解决途径，架起了与居民的连心桥。有的社区通过开设信息栏和读报栏等形式，提出“你提意见我为你办事”的倡议，把居民的意见和建议直接通过信息栏进行反馈，对社区的热点、难点问题进行直接对话，集思广益，制定解决方案，提高满意度的同时也提高了效率。

三、 基层民主法治建设过程中存在的问题

通过多年的努力，基层民主法治建设取得了可喜的进步，民主化法制化建设稳步推进，但也应清楚地看到，在基层民主法治建设过程中仍存在着一些薄弱环节。

1. 解决实际问题还不够。社区沟通平台的设立对基层民主法治建设多了一个渠道，但通过实践中发现，一些居民的实际问题还是难以解决。如有的偏远地区的社区在用水方面的困难已经提出了很长时间，但苦于无资金支持，至今无法解决。有的社区居民因停车和绿化问题与物管发生了较大的矛盾，社区居委会协商沟通过多次，问题还是没有从要本上解决，这种同一矛盾的不断重复外化让社区居民心理积怨较深，迟迟得不到妥善解决容易发生更大的冲突。

2. 存在法治盲点。基层组织往往结合自身区域的特点，制订了一些方针政策，但这些政策往往过于粗放，缺乏实际可操作性，因此，当面临具体问题的时候，基层干部往往根据一些所谓的内部规定，行使权力过大，使得制度建设不容乐观。有的“乡规民约”与法律条文往往存在矛盾和冲突，依法处理难以做到。一些村组干部和村民遇事习惯用传统的方法解决问题，较少选择法律手段。如，民主选举产生村民委员会是我国社会主义法治建设的重大进步，也是加快农村民主法制建设的必然要求。但由于民主直选村委会开始时间不长，选举还不太规范，村干部往往是在当地宗族中有较大影响，并通过承诺的方式当选的，因而往往代表本宗族成员的利益或部分选民的利益，而不能真正代表全体选民的利益，在工作中往往首先考虑部分选民的关系和利益。尤其是一部分选民的利益与大政方针和上级的总体部署、总体规划不相一致时，一些政治素质本来就不高的村干部就不能做到坚决地、不折不扣地执行党的路线、方针、政策和上级的有关决定，从而不能真正实现最广大人民群众的根本利益。

3. 居民的法制意识有所欠缺。几年来，通过普法教育，全民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数居民的普法教育工作力度明显不足。尤其是一些农村的普法教育工作活动远远少于城镇，尤其是村级自行组织的普法教育活动极少，对农村老年人的普法教育工作几乎成了死角，农民的法律意识、法制观念较市民相比淡薄得多；还有的农村干部群众的法制观念相对滞后，部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比，还有较大的距离。

4．农村民主法治建设发展不平衡。就全市范围看，各地各村的民主法治建设发展不平衡。有些村各项制度完善，但有个别村则明显滞后，存在较多问题，如因村级财务管理、土地征用、房屋拆迁等引发的村民集体上访事件等“热点、难点”问题时有发生，严重影响了社会的安定团结。

四、 加强基层民主法治建设对策

1．重视宣传教育，推进懂法守法。一是要提升领导干部依法决策、依法行政、依法办事的能力。街道领导干部、村居主要负责人是地方经济社会发展的领路人，一个团队有没有战斗力、有没有凝聚力，关键看它的带头人。只有领导干部的思想认识都到位了、法制意识提高了，才能推进依法行政、建设社会主义新农村和维护社会和谐稳定,这是抓好基层民主法治建设的前提。

2．完善目标考核制度。每年定期要对法治建设制订严格的考核机制，对照法治建设目标任务，对各单位法治建设第一责任人时时监督。在具体工作实践中，采取上级领导和部门监督的办法，将社区和村级干部的法制学习纳入到目标考核当中，通过运用“德、能、勤、绩、廉、法”六位一体的述职述廉述法考评机制，将干部的学法用法守法、依法履职情况列入述职内容，从而达到促进领导干部、村居主要负责人带头学法、守法、用法的积极性。

3．实施政务公开，改善促进民生。民生工作是一切工作的出发点和落脚点。只有关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，才能体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求，更好地实现全面建成小康社会的奋斗目标。定期召开以法治为题的议事会和民情恳谈会，请群众点题，干部答题，把群众普遍关心的热点、难点问题进行集中整治，本着什么问题突出就整治什么问题，以群众满意为标准。

4．通过依法维权，引导群众参与。人民群众是法治建设的主体，提高法治化水平,必须有人民群众的参与。要针对人民群众自觉参与法治创建工作的热情不高的现实，采取积极的应对措施，在工作中有针对性地狠抓措施的落实，积极引导人民群众参与到基层民主法治建设中来。农村以加强农村基层民主法治建设为载体，推进农村基层的依法治理，使农村法制宣传教育工作与农民的生产生活和农村基层民主政治建设结合起来；在企业，以依法规范企业生产、经营活动为载体，寻求有效的法制宣传途径，推动企业的民主化管理。

5．筑牢工作基础，创新工作特色。为深入推进法治街道建设工作的落实，街道按照“巩固成果，提升水平”的原则，把基层基础建设作为法治建设的重点工作来抓。一是要解决有人干事的问题。街道社区要加强法治人员的配备，做到有人干事。二是要解决有章管理的问题。通过制订社区议事规则、重大事项决策程序等，确保村务公开和各项工作在阳光下运行，避免决策和程序上的失误。

6．强化村及社区的社会功能。根据村民委员会组织法的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。应当逐步弱化村民自治组织的经济功能，加强自治组织的社会功能，即加强邻里关系、村规民约、社区建设等方面的建设和管理。

7．处理好法治与道德、习惯的关系。在基层民主法治建设过程中，由于人们的法律意识相对薄弱，家族观念、习惯观念盛行，很多群众一般会把法治与道德、习惯截然地对立，认为法治是对习惯的约束，是对习惯的颠覆，有了这种观点，势必存在抵触情绪，有碍于法治建设。因此，要以法治推进道德，通过立法、执法、用法、守法及法律宣传教育等多个渠道深刻阐述法治意识。在基层组织在普法的过程中，有必要让广大的群体了解法治是道德、习惯的规范，形成尊重法律法规的意识。